依法行政考评：变迁、功能与转型

谢能重

依法行政考评：变迁、功能与转型

谢能重*

依法行政考评旨在推进法治政府建设，是目标导向的责任制考核，至今经历了单项考评时期和综合考评时期两个阶段，在推进法治政府建设中起到了积极的作用，成为衡量法治政府建设的技术工具和监督工具。然而目前在考评中所出现的考评权力异化、人身依附制度化、公众参与表面化、考评结果唯“数量化”等问题，悖离了法治的基本理念。随着法治理念的不断深化，我国依法治国进入新的阶段，依法行政考评亟需向以结果和公众满意度为导向的绩效考评转型，要注重对“应然性”结果的考评，在组织体系、技术体系、内容体系上要凸显考评的开放性。

依法行政考评目标考核结果导向公众满意度

依法行政是依法治国的基本内容、核心、重点和难点，也是建成法治政府的必由之路和核心特征。在我国，依法行政工作由政府主导，在体制内自上而下推行实施。组织管理的内在要求决定了有组织就有考评，①郑方辉、冯健鹏：《法治政府绩效评价》，新华出版社2014年版，第1页。因此，依法行政考评与依法行政相伴相随。通过考评，政府依法行政的目标和任务得以分解、细化和量化，使之成为衡量和推进政府依法行政的重要工具，对推进法治政府建设、全面落实依法治国基本方略起到了重要作用。随着法治理念不断深入人心和依法治国不断深化，法治政府、依法行政的内涵变得更加丰富，与之相适应的依法行政考评也在不断变迁完善。随着我国依法治国进入新的阶段，②2012年党的十八大提出了新的法治十六字方针：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这是对“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”法治建设旧的十六字方针的深化和丰富；同时把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。十八届四中全会又作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了重要部署。2015年底中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。这一系列重要举措表明，我国依法治国和法治政府建设进入了新的阶段，而《纲要》就是新时期我国法治政府建设的“方向图”“任务书”“责任状”和“时间表”，也是党和政府对人民作出“2020年法治政府基本建成”的“承诺书”。发轫于目标责任制考核的依法行政考评所具有的内在矛盾更为明显，已不能适应新形势的发展需要，转型升级势在必行。

一、依法行政考评的变迁

（一）依法行政提出的背景

在我国，依法行政理念的提出始于上世纪80年代中期。1984年4月，彭真在首都新闻界座谈会上的讲话中明确指出“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要依法办事”。显然，在政府管理中，依法办事就是依法行政。1993年3月，在第八届全国人大一次会议上的政府工作报告提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”这是我国在国家层面首次提出“依法行政”的概念。1999年国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《依法行政决定》），“依法行政”的具体内容和要求首次在国家层面予以规范，“依法行政”由理念转为全国性的具体实践和要求。

纵观依法行政由理念变为现实的这段时间，恰是我国逐步走向法治的时期，是改革开放和市场经济不断走向成熟和深化的时期，是政府转型发展的起步期。首先，法治建设要求政府职权法定，“法无授权不可为，法有规定必须为”，即政府依法行政是法治应有之意。其次，市场经济就是法治经济，基于我国的社会主义属性，政府在市场经济中发挥着积极的作用，政府参与市场经济建设的行为必须做到依法行政，才符合市场经济的内在要求。特别是在这一时期，我国申请加入WTO，而WTO的规则主要针对政府的行政行为，客观上又推动了依法行政。再次，从计划经济时代走向市场经济时代，政府必须改变“全能政府”的形象，扭转“强政府——弱社会”的局面，因此要求政府必须依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。

然而，如何才能更好地推进政府依法行政呢？借鉴企业目标责任制和目标考核的成功经验，实施依法行政考评，③当前相关实践和地方政府的文件中，大多使用的是“依法行政考核”的表述。简单来说，“考评”与“考核”没有太大的区别，主要内容都是指对某项工作、任务的完成情况的衡量、核实、评定。深究而言，一般情况下，“考核”主要指行政系统内部，上级对下级的核查与认定，而“考评”则既包括上级对下级“考核”的内涵，也包括行政系统内部下级对上级的评价、评议，还包括行政系统外部主体对行政机关的评价、评议。从具体实践看，各地的依法行政考评（考核），既有内部考核，又有社会评议或外部评议。因此本文使用“依法行政考评”的表述。成为了理想选择。从依法行政考评的发展路径看，主要经历了单项考评时期和综合考评时期两个阶段。

（二）单项考评时期

依法行政内容丰富，因此与之相随的依法行政考评的内容并未自始囊括依法行政的全部内容，而是从最为政府部门所接受、社会公众易理解的“行政执法评议考核”开始。“行政执法评议考核”与“行政执法责任制”相伴而生，本质上是借鉴了目标责任制和目标考核的成功经验，最先在地方实践中不断探索完善。1997年党的“十五大”报告肯定了地方实践的成果，明确指出“一切政府机关都必须依法行政，确实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。“行政执法评议考核”成为依法行政考评的主要表现形式被首先实施。④为便于研究，本文关于依法行政考评变迁情况的考察，以中央或国家层面提出的相关概念、内容为准。1999年，《依法行政决定》要求“要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。”2005年国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》对“行政执法评议考核制”与“行政执法责任制”做了详细的规定。此外，这一时期相关的考评还有“行政执法绩效评估”“行政机关工作人员依法行政情况考核”“规范性文件施行后评估”“行政执法案卷评查”“重大行政决策实施情况后评价”“政府信息公开工作考核评议”等（相关情况详见表1）。归结而言，这些考评针对的都是依法行政的相关具体内容，是依法行政考评中的单项考评，每项考评之间相对独立，对促进依法行政具有很强的针对性和实效性。

表1依法行政考评变迁情况

（接上表）

（三）综合考评时期

2008年国务院作出《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《市县政府依法行政决定》），明确指出“要建立依法行政考核制度”，这是国家层面的规范性文件中首次提出完整意义上的“依法行政考评”概念和内容。《市县政府依法行政决定》还要求“根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容”。显然，依法行政考评的内容是综合多样的，涉及了上述多个单项考评的内容。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）进一步要求“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”也就是说，依法行政考评也并不是孤立的，它是“政府目标考核、绩效考核”的子项目。《市县政府依法行政决定》出台后，虽然在国家层面没有形成“依法行政考评”的相关办法，但是各地依据《市县政府依法行政决定》的精神，纷纷制定了地方的“依法行政考评办法”。从考评的内容看，虽然有差异，但是共性也较明显。⑤谢能重、周礼仙：《法治政府建设进程中的依法行政考评》，载《华南理工大学学报（社会科学版）》2016年第3期。具体而言，考评的内容主要依据国务院《依法行政决定》《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《市县政府依法行政决定》和《意见》的相关要求，一般涵盖了“行政机关工作人员依法行政的意识和能力”“政府行政决策”“制度建设”“行政执法”“防范化解社会矛盾”“行政监督”等，但各地有一定的差异。从各地的实践看，依法行政考评已综合了上述的各单项考评的内容。需要说明的是，综合的依法行政考评的提出和实践，并未消除单项考评的存在，两者还是相辅相承，并行存在。如《市县政府依法行政决定》提出了综合的依法行政考评，但同时也强调要实施“行政执法案卷评查制度”“重大行政决策实施情况后评价”“政府信息公开工作考核评议”等。

2010年《意见》出台后，依法行政考评与法治政府建设紧密相连。《意见》成为各地依法行政考评的依据。如很多省份的“依法行政考评办法”第一条的内容是为了促进依法行政，加强法治政府建设，“根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》等有关规定，结合本省实际，制定本办法”。显然，依法行政考评已成为衡量和推进法治政府建设的重要工具，是一种以微观手段驱动宏观目标实现的手段。⑥郑方辉、尚虎平：《中国法治政府建设进程中的政府绩效评价》，载《中国社会科学》2016年第1期。但是，需要明确的是“依法行政”属于一种消极行为，而“法治政府”更加强调政府在职能上的积极作为，“法治政府”的内涵要远远超过单一的法律层面的“依法行政”的内容，“依法行政”只是“法治政府”的基本前提和核心内容。⑦燕继荣、程熙：《从“依法行政”到“法治政府”——对国务院法治政策及其执行状况的考察》，载《北京行政学院学报》2013年第5期。因此，此一时期的“依法行政考评”已超越考评政府消极依法行政的内容，成为了对内涵更为丰富的法治政府的建设成效的综合考评。进一步的，到2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要实施更为综合、宏观的法治评价，“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年》（以下简称《实施纲要》）也强调要“充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用”。这两份中央文献并未提及“依法行政考评”，说明要测量“实现法治政府基本建成的奋斗目标”，还需更为全面综合的“法治评价”工具，那么“依法行政考评”的转型也成为必然。

二、衡量法治政府建设的工具：依法行政考评的功能定位

从“依法行政考评”的变迁看，从对政府依法行政情况的单项考评，到对法治政府建设情况的综合考评，依法行政考评作为衡量法治政府建设的工具，其所具有的导向、激励、监督、优化的功能，⑧参见前引⑤，谢能重、周礼仙文。对深入推进依法行政，加快法治政府建设，起到了十分重要的作用。归结而言，旨在推进法治政府建设的依法行政考评，是衡量法治政府建设的技术工具和监督工具。

（一）衡量法治政府建设的技术工具

国务院《纲要》指出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”；党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。法治政府内涵丰富，狭义上法治政府就是依法行政的政府。衡量政府是否依法行政，显然成为衡量法治政府建设的重点、核心和关键。因此，在实践中，地方关于法治政府建设情况的评价往往依托于依法行政考评这一工具、路径。

一方面，从量化评价的角度看。自2004年国务院《纲要》明确建设法治政府的目标、确立依法行政的基本原则和基本要求后，以“依法行政考评”为抓手的法治政府量化评价蓬勃发展，有“法治指数一小步，法治建设一大步”⑨刘武俊：《“法治指数”彰显法治建设的科学发展导向》，载《中国审计报》2008年4月16日第7版。的赞誉。虽然法治政府、依法行政内容丰富，要将相关目标、内容予以量化有一定的困难，但现实往往更迫切的需要对不容易量化的事物进行比较，而比较的方式最为直观和最可操作的就是将其一定的评价指标予以数量化。⑩因此，在实践中，人们往往通过把抽象概念下降到经验层面，形成可实际测量的客观指标，使其具有可计量性、概观性和现实性，①从而使测量成为可能。同时，辅之以定性的主观评价指标与定量的客观指标相结合，保证了考评的可操作性。以《广东省依法行政考评办法》（2013年）为例，考评指标以《广东省法治政府建设指标体系》为依据，分为三级，其中一级指标8个包括“制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政保障”涵盖了国务院《纲要》《市县政府依法行政决定》和《意见》三个重要文件关于法治政府、依法行政的相关内容，二级指标40项，三级指标108项。二级指标是对一级指标的分解，三级指标是对二级指标的细化，三级指标是对日常依法行政工作的具体化要求。通过三级指标的层次分解细化，法治政府、依法行政的抽象概念下降到了工作经验层面。显然这些具体化的指标，对政府依法行政具有很强的导向性作用，体现了政府内部自上而下的管理属性及政治制度的内在要求。②参见前引⑤，谢能重、周礼仙文。

另一方面，从评价性质和方式方法上看。首先依法行政考评是以主客观指标为技术手段，使可以量化的依法行政的客观行为、成效和不能量化的价值内涵通过客观数据测量和定性评价，最终以具体量化的数据呈现，使政府依法行政的情况得以直观的为人所知晓。其次，依法行政考评除了系统内自上而下（有些地方也同时组织开展下级对上级进行评价）的考核外，还注重外部的社会评议，形成内外相结合的考评模式。如有些地方的“考评办法”规定“内部考核不超过80%，社会评议不低于20%”。③参见《广东省依法行政考评办法》（2013年）。通过社会评议，有效的弥补了系统内部自己评自己的不足，使依法行政考评具有一定的开放性，评价结果也更具公信力。再次，依法行政考评以制度性进路为依托，主要围绕中央关于依法行政和法治政府建设的目标要求和制度规定，来制定考评的指标体系和确立考核机制。④参见前引⑤，谢能重、周礼仙文。在具体指标上虽然有所差异，但是始终离不开上级文件精神的指引，形成自上而下体系连贯，各地方横向间大体相同的格局，有利于纵向的对比和横向间的比较，有利于促成全国各地依法行政考评内在一致性。

（二）衡量法治政府建设的监督工具

依法行政的本质是通过法律治官、治权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在我国具有强大力量的“强政府——弱社会”的传统背景下，推行依法行政无疑是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。⑤应松年、宋功德：《依法行政的理论与实践》，国家行政学院出版社2011年版，第21-23页。那么依法行政考评，就是对这场“革命”的监督。

首先，当前依法行政考评本质上是“目标考核”，考评的是政府依法行政目标的实现情况和程度，通过对政府依法行政内容、形式、程序进行指导、约束和监督，衡量政府依法行政状况，通过直观的量化数据，反映依法行政工作是否偏离目标方向，并予以警示，进而督促目标的完成。其次，依法行政考评注重内外部相结合，通过社会评议，收集民意，了解民情。在开放的考评框架下，政府成为社会公众评议的对象，社会评议的结果反映了社会公众对政府的诉求，政府只有回应诉求，满足社会公众的期待，政府才具合法性。也就是说，依法行政考评成为了社会公众监督政府的重要途径。再次，考评的结果一般“与奖励惩处、干部任免挂钩”，同时还要“将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”。在目标考核理念指引下，依法行政考评的结果应用，充分体现了“压力型”体制的优势，即通过组织自上而下的压力，促使领导干部和政府工作人员完成依法行政建设法治政府的目标，而考评结果就是对“压力”是否发挥作用的有效的、有针对性的监督。

三、与法治理念的悖离：依法行政考评的现实矛盾

依法行政考评旨在推进法治政府建设，但就法治政府的价值内涵而言，依法行政考评还有其局限性。特别是在具体实践中，所体现出的工具主义倾向，有悖法治理念，主要表现在以下几个方面。

（一）考评权力异化

在当前的内部考核模式下，作为考评主体的上级政府自然拥有最高的权力。考评的组织实施必然需要具体的政府部门负责，而拥有组织实施权的政府部门的利益则一定更易保障。这些现象，具体表现为两个方面的矛盾。

一是目标导向与社会公众诉求的矛盾。目标责任制、目标考核强调对上级制定的目标的完成。在我国的传统行政模式下，要完成目标不仅仅是结果的实现，还包括过程的遵循，因此依法行政考评充分表现出过程控制倾向，成为上级政府控制下级政府部门的工具。在这一考评模式和突出过程控制的指标体系的指引下，下级政府部门必然以上级的指示为行为的标准，因而很容易忽略社会公众对政府依法行政情况的评价和对政府的诉求，最终则导致领导满意而社会公众却不满意的现象。进一步的，考评沦为了上级领导权力的载体，而这种权力又往往忽略社会公众的诉求，脱离群众，悖离了“全心全意为人民服务”的宗旨。

二是“利益指标化”的矛盾。通过考评驱动目标的完成，是目标责任制的优越之处。但在依法行政考评中，由谁来考评则成为了关键点。理论上，考评主体为上级政府，但具体组织实施一般由具体的政府部门承担。显然在现行体制下，考评的组织实施权意味评价主动权，因此，随之而来的是各部门纷纷争取考评的组织实施权和部门利益指标化。具体而言就是，政府部门力争在依法行政考评工作中能够具体负责组织实施或参与组织实施。一般情况下，具体负责组织实施权落在政府法制办，其他部门则可以成为相关考评指标数据的提供者。那么在考评过程中，这些参与其中的部门即拥有了一定的权力，于是他们的利益则可能体现为考评指标体系的相关内容，使得部门利益指标化，表现出“公共利益部门化——部门利益指标化（合法化）”的逻辑。

（二）人身依附制度化

“一把手工程”是当前依法行政考评工作取得优异成绩的基石，与我国的政府管理体制相适应，有其现实的必然和意义，但与法治理念相悖。

一方面，依法行政考评自上而下通过制度性进路推行，是与我国的行政体制相适应的。实施“一把手工程”有利于解决两个方面的问题。其一，有利于定纷止争。依法行政考评涉及各个部门及下级政府，他们之间各自又有不同的诉求，从而对依法行政考评产生不同的影响，上述的“部门利益指标化”就是其中之一。这些矛盾的存在，不能由政府部门之间相互协同化解，因为这些政府部门往往就是利益相关方，所以必须由“一把手”做最终定夺。其二，依法行政考评必然触及被考评对象的利益，既包括下级政府、本级政府部门的利益，也包括公务员自身的利益，那么在考评实施过程中不可避免的会使部分政府部门和公务员为考评设置障碍、甚至提供虚假信息，以博得奖励。具体实践中，就形成了政府部门间的“共谋”，在给自己和其他评价对象打分时，往往是“你好，我好，大家好！”这些不足的存在，需要发挥“一把手”的权威，形成“一把手主抓”和“主抓一把手”的机制，保障考评制度能够得到贯彻通畅。

另一方面，不可避免的是，当前依法行政考评主要是内部考核，政府主要领导掌握最核心的评价权，具有较浓重的“人治”和“人身依附”色彩。具体而言，依法行政考评能否顺利有效实施归根结底取决于“一把手”的态度。一是考核评价权的涉及的部门之间的权力和利益调整，需要“一把手”协调。比如依法行政考评领导机构的成员构成、考评指标体系的制定等方面都需要“一把手”最终拍板决策。二是连续几届“一把手”对依法行政考评是否持续重视，决定了考评能否延续。若某届“一把手”不重视，则往往使得依法行政考评偃旗息鼓，前功尽弃。三是依法行政考评结果的应用很大程度上由“一把手”的主观意愿决定。在有些地方，法行政考评往往会成为领导干部施政用人的“指挥棒”或“政绩”加分的工具。显然，这三点充分反映了“一把手”在依法行政考评中的重要性，但本质上的依法行政建设法治政府，不能因人而异，在考评中过度强调“一把手”的作用，并使之固化为一项制度内容，有违法治理念。

（三）公众参与表面化

公众参与是重塑政府的重要推动力，也是政府改革的重要目标。通过社会评议，有利于畅通公众对政府依法行政情况的反映渠道，打破内部考核的封闭性，便于及时发现政府的行政行为与公众需求之间的差距。进一步的，社会公众参与评议，也是衡量政治民主化程度的重要标准，美国政治学家马克·彼特拉克认为：“公众参与是民主的希望”。⑥[美]马克·彼特拉克：《当代西方对民主的探索：希望、危险与前景》，载《国外政治学》1989年第1期。罗伯特·达尔认为，公众参与体现在：“明确他们的选择，通过个人或集体行动项其他公民和政府表明他们的选择，使他们的选择在政府行为中受到同等的重视”，“这是民主的三个不可或缺的条件”。⑦[美]罗伯特·达尔：《多头政体——参与和反对》，谭君久、刘惠荣译，商务印书馆2003年版，第12页。概而言之，公众参与是对政府权力来源于人民的本质的直接反映。从具体实践看，制度设计上十分注重公众的参与，前已述及相当多地方的“依法行政考评办法”要求内部考核与社会评议相结合，有些明确规定社会评议的分值占比不低于20%。具体操作中也开展了诸多形式的社会公众参与依法行政考评的活动。有些地方（如广东省）甚至委托第三方具体组织实施社会评议的环节，这就更进一步的体现了公众参与。

然而，深入分析发现，这往往表现为表面化的制度设计，并没有实质性的深入。主要表现在以下几个方面。一是公众参与度低。以广东省为例，在社会评议环节，参与评议的一般有“两代表一委员”、企事业单位代表、政府机关部门代表、行政相对人、普通居民，等等。其中有部分代表具有一定的政治身份或代表的是相关的组织机构，完全意义上的社会公众仅是诸多组成中的一部分，相应的评分权重也仅占较小比例，也就是说一般情况下参与社会评议环节的公众还是少数的。二是政府信息不对称阻碍公众参与。依法行政的内容、程序、方式方法都具有很强的专业性，一般情况下社会公众了解得较少，特别是在对政府信息不能很好掌握的情况下，社会公众的评议只能凭主观感受。从现实看，我国各级政府信息化及开放化仍然较低，导致了公众与政府掌握信息的严重不对称，给社会公众参与依法行政考评带来了一定的障碍。即使委托专业的第三方组织实施，这种障碍也依然存在。三是考评结果不公开，降低了公众参与的热情。从制度规定看，一般都要求考评结果向社会公开，但具体实践中，往往只是笼统的公布考评对象的最终成绩，甚至只公布考评对象所处的等次，并不公布具体成绩，还有的则只在内部公布。如此，社会公众对最终的考评结果无法得知，那么就无法感受到自己参与评议的价值和意义，自然会降低参与的热情。

（四）考评结果唯“数量化”

考评只是手段，并非目的，结果应用决定着考评的生命力。当前，依法行政考评的结果应用一般体现为“与奖励惩处、干部任免挂钩”，“作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”，这与目标考核的性质是相匹配的，也革除了以往对领导干部的考核、奖惩、任免有较强主观随意性的弊端，从技术层面具有一定的先进性。但在具体实践中所出现的唯“数量化”的现象也让考评饱受争议。

一方面，没有“质”的“量”。从技术属性上说，量化考评与定性评价并没有优劣之分，因而大部分考评指标都采用了客观指标与主观指标相结合。但在我国尚未形成良好的民主法治环境下，对指标的赋值，特别是对主观指标的赋值往往带有较强功利色彩。主要表现在：在我国制度性进路的依法行政考评中，政府处在主导地位，沿于“数字政绩”“官出数据”“数据出官”的陋习，地方政府出于本地的政绩考虑，为了突出本地依法行政建设法治政府的成效，难免出现数据不实（甚至操作数据），垒筑政绩的现象。这就导致各地的考评成为“就高不就低”的“竞技工程”。具体而言就是考评结果一般情况下只会一年比一年高，而不会降低；或者，地方的考评结果往往是后来者高于前者。

另一方面，被利用的“量”。从评价的方式方法上看，自上而下的制度性进路考评有其现实需要和合理性，但是有两个因素影响了考评应有的价值。一是考评功能的错用。考评只是手段而非目的，但现实操作中却被异化为了自上而下实现政府控制的工具，使考评服务于管控，甚至是行政权力膨胀和权力人身依附的“合法化”工具，包括考评指标有可能成为权力异化的载体、考评过程成为具有与考评关联的部门的权力施展的平台、考评结果成为奖励或批评的借口。也就是说考评的技术工具属性和最终结果的“数量化”被异化为管控的目的和依据。二是考评主体的缺失。我国还未形成一个比较成熟的民主法治社会，公民缺乏参政、议政和监政的意识，尽管有些地区在考评体系在设计上引入了公众参与，或引入第三方参与考评，实际上却是政府主导下的被动参与，在这种既是运动员又是裁判员的考评模式下，并不能获取社会公众真实、全面的意见。如此，外部的社会评议，就只是考评正当性的注脚罢了。

四、结果导向和公众满意度导向：依法行政考评的转型

前已述及，当前的依法行政考评，是一种典型的自上而下的制度性进路和目标导向的评价模式。在目标导向下，理论上假设目标本身的正确性，指向法治政府“正在建设什么”，并非“应该建设什么”，这与法治内涵的民主价值形成悖论，⑧郑方辉、卢扬帆：《法治政府建设及其绩效评价体系》，载《中国行政管理》2014年第6期。产生了上述的诸多矛盾问题。从依法行政考评的变迁发展看，从目标考核走向绩效考评是大势所趋。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》就指出要“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系”。说明历经多年的实践探索，我国的政府绩效考评已被认可，依法行政考评作为对政府依法行政情况的考评，纳入具有整体性意义的政府绩效考评具有其合理性和必要性，那么依法行政考评也理应遵循绩效原则转型升级。

绩效一词最早源于企业管理。在“新公共管理运动”和“重塑政府”“政府再造”运动的影响下，被引入政府管理。政府作为公共部门，其基本的职责即是为公众提供公共产品和服务。在绩效层面来考查政府职责履行的情况就不仅仅是其所提供的公共产品和服务的质量，还包含提供的公共产品和服务所耗费的成本、体现出的效率以及由此所带来的对政治稳定、社会进步等的影响，即政府的绩效应体现经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)、公平性(Equity)。为此，政府要以为公众提供高质量的公共产品和服务为目标，即以最终高质量的结果为归宿，提升公众对政府的满意度，增强政府的公信力和执行力。那么对政府的评价就不能再局限于对过程的行为评价，不能局限于评价建设目标是否完成及其程度，还要从源头上去评价政府的行为是否符合法治的本质要求，是否是人民想要的政府。⑨所以，依法行政考评要由目标导向，转向以追求绩效为原则的结果导向和公众满意度导向。

（一）结果导向和公众满意度导向

我国《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的委托，政府权力的行使是为了为人民谋福利。⑩[英]约翰·洛克：《政府论》，杨思派译，江西教育出版社2014年版，第190页。因此，服务人民是政府的职责，人民拥有对政府的最终评价权。邓小平曾说：人民满不满意，人民高不高兴，人民赞不赞成，应当成为检验我们一切工作的标准。建设人民满意的服务型政府也被写入党的十八大报告，成为我国行政体制改革的目标。那么政府提供的公共产品和服务的质量归根到底是以人民满不满意为标准的，也就是说公众满意度是度量政府工作成绩的标准。

满意是人的一种感觉状况水平，是在人们比较期望与现实状况后的感觉，这种期望与现实状况的比值即为满意度，用公式可表述为：PSI=q/e（PSI表示满意度，q表示人们对服务的感知，e表示人们的期望）。①郑方辉、张文方、李文彬：《中国地方政府整体绩效评价理论方法与“广东试验”》，中国经济出版社2008年版，第309-310页。显然，公众满意度是建立在主观感受的基础上的情感反应，因而具有很大的主观性和模糊性。当前，通过运用模糊集合理论和模糊测评方法，这一心理体验结果还是可以测量的，因而可以用一定的具体分值将其量化。如是，以公众满意度测量政府依法行政情况成为客观可能。就依法行政考评而言，公众满意度导向就是要求政府的行政行为除了依法外，还要注重公众对政府行政行为的满意度，注重对公众诉求的回应。

公众满意度与结果相辅相成，要获得高的公众满意度，必须要有高质量的结果，且这一结果必须与公众的预期相契合。从当前的依法行政考评看，所考核的是对上级目标的完成情况，是对“已经做了什么”（即“实然性”结果）的考核，属于内向性考核，因缺少对社会公众的期待的回应而少了公信力。就政府的本质而言，对政府依法行政的考核，不仅要考核其“实然性”结果，还要从公众期待的角度，评价政府“应该做什么”（即“应然性”结果）。“应然性”结果是一种价值追求，当依法行政考评以“应然性”结果为导向，那么就体现了考评的价值追求，反映政府本质。同时，通过考评测量政府依法行政“实然性”结果与“应然性”结果的差距，从而形成倒逼机制，促进政府的依法行政工作必须符合社会公众的需求。进一步的，依法行政考评也因此必须打破内部考评的壁垒，在结果和公众满意度导向下，开放考评，引入多元考评主体、植入外向的可为社会公众理解和接受的评价指标、畅通公众参与考评渠道、扩大结果应用，始终接受社会公众的监督，回归法治和法治政府建设的本质。

（二）依法行政考评体系的转型

依法行政考评是一套系统工程。从方法论看，政府依法行政工作“如何考评”，除了需要正确合理的导向外，必须建构一个科学、合理的考评体系。这套体系一般包括组织体系、技术体系、内容体系等。

首先，组织体系。包括考评主体、考评对象、考评流程、组织模式、结果应用等内容。在结果和公众满意度导向下，依法行政考评要求打破政府一元主体的弊端，其中第三方考评和公民参与评议成为必选项。囿于现实中政府信息的难以获得，第三方（特别是独立第三方）考评还举步维艰，公民参与也还限于表面化，因此还需要更好的政府信息公开和公民政治参与环境。考评对象自然是政府部门，不必赘言。考评流程和组织模式，某种程度上决定着考评本身的绩效，其中通过网络信息系统优化考评过程、建立数据库必不可少。结果应用是组织体系中的关键环节，一方面起到“指挥棒”的作用，另一方面也是对社会公众的回应。而当前，传统的考评结果应用是封闭的，让社会公众得不到回应，与法治政府建设的价值导向相悖，也使这样的考评失去了公信力。

其次，内容体系。如前所言，目前的依法行政考评的内容源于上级设定的目标，不能完全体现依法行政建设法治政府的价值追求，为此我们认为要注重对政府依法行政所应有的经济性、效率性、效果性和公平性进行考评。也就是通过考评，导引政府向节约型政府、高效的政府、服务型政府、责任型政府迈进。具体而言，考评的内容要遵循中央关于法治和法治政府建设的原则和内涵，在结果导向和公众满意度导向下，注重考评政府的制度建设、依法行政的过程保障、对中央相关法治政府建设目标的实现、推动依法行政的成本和社会公众对依法行政结果的满意度。②该考评内容充分借鉴了郑方辉等关于“法治政府绩效评价”的内容体系。参见前引①，郑方辉、冯健鹏书，第151页。

再次，技术体系。指标体系与内容体系紧密相关，是保证考评内容得以合理考评的技术支撑，包含指标体系、指标权重、指标评分、考评周期与技术路径等要素，其中指标体系是受关注的焦点。严格来说，当前的依法行政考评体系基本上都是对上级文件精神的地方化解读和细化，体现的是上级政府对下级政府部门的过程控制，与法治政府的价值内涵相距甚远。而在结果和公众满意度导向下的依法行政考评，要求考评的指标必须是关键性指标，而摒弃日常工作考核。当然，公众满意度本身就是主观性的，因而依法行政考评要处理好主客观考评的关系，构建主观考评与客观考评为一体的指标体系。③陈磊、林婧庭：《法治政府绩效考评：主客观指标的互补互证》，载《中国行政管理》2016年第6期。同时，指标的设置还应遵循系统性原则、定性与定量相结合原则、简洁易行原则、共性与个性相结合原则，④参见前引⑤，谢能重、周礼仙文。等等。

（责任编辑：刘长兴）

*华南理工大学法学院博士生，广西大学行健文理学院讲师。本文系华南理工大学中央高校基本科研业务费基地培育项目《法治政府绩效评价》(批准号2015JDPY09)、广东省法学会法治研究基地项目《法治评价体系研究》(批准号201502)、广西2017年度中青年教师基础能力提升项目《依法行政考评指标体系研究》的阶段性成果。