赋权与规制：国家监察体制改革之法治路径

丘川颖

赋权与规制：国家监察体制改革之法治路径

丘川颖*

国家监察体制改革是贯彻依法治国方略的一次反腐败重大举措。国家监察委员会的设立带来国家权力结构的变化，也带来三方面具体法治实践问题：国家监察委员会的宪法依据问题；监察委员会与各国家机关之间的权力界限问题；谁负责监督国家监察委员会的问题。根据法治原理，提出三点解决问题的设想：修改宪法限制监察委员会的设想；立法规范监察委员会的设想；以法律程序约束监察委员会的设想。

法治国家结构国家监察委员会监察权路径

引言

法治理念从西域产生、发衍、流传的历史，就是形式主义和实质主义法治在各民主国家实践的过程。作为与“人治”“专制”相对的“法治”，在漫长的人类文明史中获得了普遍的接受、认可，建立法治国家成为民主文明社会（也当然包括新中国）的必然选择。尽管新中国的法治践行历程风谲云诡、一路荆棘，但是中国共产党关于治国理政的宏观构想与全体人民的根本利益还是达成了共识，即治国应当契合法治原则和精神又体察中国的国情和人民诉求，并把共识上升为国家意志，以宪法文本确定了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”（1999年3月宪法修正案）的治国方略。当前，依法治国、依宪治国已经成为执政党与全体人民倾注力量的一个鲜明的政治生活主题，笔者从宪法学的角度分析，依法治国方略应当容括三方面的意涵：首先，依法治国应确保国家的一切权力属于人民（《宪法》第二条），即人民主权的实现。国家权力的合法性、正当性来源出自人民，而法治以建立健全法律、制度的形式保证人民在国家生活、宪法关系的主体地位。其次，不论是形式上还是实质上的法治路线，最终追求的都是尊重和保障人权的宪法价值。尽管《宪法》第三十三条已经载明了宪法人权条款，但我国宪法实施状况不尽如人意的事实提醒我们，依法治国方略的实现，必须要在宪法统率之下构建一套符合法治、行之有效的人权保障、实现机制。第三，依法治国落实到国家权力结构上，即要求在纵向、横向合理配置国家权力，在其运行过程中应当预先设置国家权力之间的合作与分工、制约的规则，以确保把权力关进制度的笼子，规制公权力在宪法、法律的轨道顺畅行使。笔者认为，法治中国未来的政治体制改革和法律制度的完善都将围绕以上三方面的内容展开。比如，近期中共中央决策层推出的国家监察体制改革，就是为了打造监督公权力的良性机制而宏观调整国家权力的一次法治实践。从2016年11月中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），①姜洁：《中办印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》，载《人民日报》2016年11月8日第3版。到2016年12月全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》），再到2017年1月北京、山西、浙江分别由地方人大选举产生省级监察委员会，国家监察体制改革试点工作迈出实质性步伐，这给正在推进的社会主义法治国家的伟大工程描绘了浓墨重彩的一笔。学界对国家监察委员会的出现，纷纷从不同角度给予理论关注，其中“谁来监督国家监督委员会”的命题引发了笔者的浓厚兴趣，笔者认为此命题对完善国家监察体制改革具有重要的学术价值，于是就尝试围绕法治和国家权力结构原理，分析国家监察委员会设立之后的国家权力结构变化及其可能出现的谁来监督监察委员会的新问题，并顺势阐发规制监察委员会权力的法治路径设想。

一、赋权:国家监察体制改革之权力结构变化述评

根据《试点方案》《试点决定》和京、晋、浙三地试点情况来看，监察委员会是按照在全国人大及其常委会之下，与地方省政府、省高级法院与省检察院处于平行国家权力位阶的专职反腐败机构来组建的。如果监察委员会试点工作进展顺利，我们可以预见，国家监察委员会应该在不久将来开始挂牌运行。在此，笔者对增设监察委员会之后的国家权力结构的新变化进行分析。

（一）现有的国家权力结构述评

国家权力结构就是在宪法体制内，把基于国家主权产生的具有强制性并对全体公民有制约作用的政治力量（即国家权力），在纵向上配置（即中央与地方权力配置）和在横向上配置（即平级国家机关分配立法权力、行政权力、司法权力）所形成的权力组织形式。每个国家都有自己的权力结构理论，中国的国家权力结构遵循的是中国共产党领导下的施行民主集中制的“议行合一”原则。笔者把目前的国家权力结构用图形表示如下：

我国现在的这套国家权力结构由《宪法》确认：全国人大及其常委会（即最高权力机关）居于国家权力的最高位，它以民主的方式把国家权力向下分配给国务院、最高检察院和最高法院，然后从中央级别顺序向下贯彻到地方各级；在横向上，全国人大及其常委会负责权力总控制，按照立法、行政、司法机关的法定职权与职责平级分配给对应的国家机关，各国家机关各司其职、协同合作以确保整套国家机器运转正常。应该说，目前这套国家权力结构还是有生命力的，它可以确保执政党（中国共产党）有效地实现中央集权，也有利于党中央政令畅通，提高执行力和中央权威，对于中国落实每一个阶段的经济建设以及法治建设的规划目标，具有立竿见影的效果。但是，这套国家权力结构也存在与法治原理不契合，亟需改进的问题：第一，纵向上，国家权力过于集中于中央，忽略地方的主动性、积极性。民主集中制与议行合一原则在现在的国家权力结构运行，全国人大及其常委会以其最高权力地位掌控着地方各级人大的议事权、决定权；行政权、司法权系统与立法权体系类似，这种金字塔形的地方隶属中央的权力结构，很容易导向中央对地方拥有绝对的领导权，从而忽略了地方权力的灵活性，也严重打击了地方权力的主观能动性，这样一来地方就不愿意开动脑筋思考，只需要执行中央的命令就可以了，给庸人懒政提供了一张制度温床。第二，横向上，立法权、行政权与司法权缺乏必要的相互制约的制度设计。我们并不主张照搬西方的三权分立，但如果是一种缺乏有效监督的权力就很可能带来权力的腐败。因此，国家权力的设置还是要有合理分工、相互制约的考虑。目前的国家权力结构在横向和纵向上，立法机关都获得绝对的优势（《宪法》第五十七条），它在理论上代表全体人民，也就不需要设监督立法机关的机关（即人民不会犯错），但实际上立法机关也是可能犯错的，历史上就有立法机关多次出错的纪录。行政机关是执行者，负责执行党中央和全国人大的法律、命令、决定，受人大及其常委会监督，但由于人大监督主要是抽象法律文件审查，并不具体监督行政机关的职权行为，因此人大对行政机关的监督难以有效防范、遏制行政机关的具体行政行为出现恣意违法的情形。我国的司法机关包括法院和检察院，法院是审判机关（《宪法》第一百二十三条），理应只遵照法律独立审判，但它的财政、人事、编制都受控于人大和政府（行政机关），因此法院在审理涉及行政机关与公民个人的案件时顾虑较多，因而就不难理解行政诉讼会频繁出现裁定不受理或者行政相对人败诉的情况，这意味着法院监督不了人大和政府。检察院是法律监督机关（《宪法》第一百二十九条），它的财政、人事、编制也受制于人大和政府（行政机关），在监督立法机关与行政机关时就畏首畏尾；另外，检察院内部还有法律监督、反贪污、渎职和预防腐败等职权分类，各工种之间难免会有部门私利的考虑，必然影响其法律监督效果，也就是说，检察院对人大、政府与法院的监督是有限的。

（二）增设国家监察委员会之后的国家权力结构述评

应该说，党中央、国家决策层是意识到防范、遏制国家权力的异化、腐败的紧迫性和重要性的，也一直在努力构建与我国实情相适应的权力监督机关以规制、监督国家权力的运行。本轮（2016年11月至今）由党中央高层推动的国家监察体制改革，志在彻底地破除原有的监察体制所存在的设置不合理，监察权限越位、紊乱等等顽疾，极大提升国家反腐败的效果，打造廉洁奉公、风清气正的国家权力运行秩序，保障守法公民的合法权益。这轮改革事关全局，是中国共产党高屋建瓴地启动监察制度反腐的改革风暴，目标指向——经过整合反腐败综合资源，打造统一、权威的国家监察体系，形成监督公权力长效机制，确保党风廉洁，使反腐败斗争取得令人民满意的实效。目前来看，北京、山西、浙江相继按党中央部署，有条不紊地开始实质性探索、实践国家监察体制改革。笔者依据《试点方案》《试点决定》透露的信息，把增设国家监察委员会之后组建的国家权力结构，用图形表示如下（见下图）：

国家监察委员会由全国人大及其常委会选举产生，按照科层化的结构设定在国务院、检察院、法院一级权力平台，坚持宪法规定的人民主权原则，并在最高权力机关的引领下监督具体的国家权力（立法、行政、司法）及其公务员的职权行为。从国家权力级别来看，国家监察委员会应当与国务院、检察院、法院在一级平台上才能监督其他国家机关，因此，从上图国家监察委员会的设定位置来看，它能满足其监督权的级别需要。此外，把监察委员会定位在全国人大及其常委会之下的做法是符合宪法体制的，不会带来国家权力结构剧烈的动荡。因为国务院、检察院与法院都有宪法规定的各自职权，它们在其职权范围内按部就班地运行权力，只要在宪法、法律规制的范围内，并不需要特别地对自己的职权行为作出解释。新增的国家监察委员会也仅仅是在最高权力机关之下的与其他国家机关平级的监督机关，它必须在宪法、法律的范围内开展工作，并不享有超越法律的特权。国家监察委员会与国务院、检察院及法院发生反腐败审查的法律联系也只是因为这些国家机关及其公务员僭越、违反了宪法、法律早已圈定的职权范围，因此，国家监察委员会的出现不会带来国家权力结构的宪法风险。与原有的国家权力监督制度相对比，笔者认为，国家监察委员会的设置能弥补原有的国家权力监督体制的缺陷，符合通过法律规范控制国家权力的“法治反腐”精神实质。具体表现在：

第一，党中央高层宏观统一设立国家反腐败工作机构，即国家监察委员会，能有效解决原有体制存在的监督权力结构性问题。党中央、国家决策层整合的监察委员会涵盖行政监察、预防腐败以及检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等工作内容，把监督国家权力的力量从各相关部门抽出来，会合组建一个统一专职的反腐败工作机构，克服了原有的权力监督审查机关由多部门多层级设置，职能交叉重叠的弊端，更加有利于发挥反腐败最大效能。

第二，国家监察委员会是专职反腐败机构，具备覆盖全面、权威高效的反腐败职能。原来的反腐败工作机构分别隶属于党委、行政和检察机关，职权设置分散不统一也缺乏独立性，难以发挥彻除腐败的法律效力。目前试行的监察委员会，依照《试点决定》监察委员会的职权包括监督、调查与处置的整套职权，具体是：履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。②参见新华社2016年12月25日报道http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/25/c_1120184274.htm?spm=0.0.0.0.m4S54o&from= timeline&isappinstalled=0

第三，国家监督委员会具有监督范围全面，应对权力异化、腐败的法律手段齐全的特点。原有的监督国家权力体制存在各部门职能碎片化，打击腐败法律手段不多等问题，新设的国家监察委员会与中央纪委合署办公，统合了党和国家的监督职权，监督范围扩大到六大类人员：一是国家公务员法所规定的国家公职人员，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及参照公务员管理的人员；二是由法律授权，或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；三是国有企业的管理人员；四是公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；五是群众自治组织中的管理人员；六是其他依法行使公共职务的人员。与此同时，经过整合之后的监察委员会的监督手段足以应对复杂的反腐败形势，具体包括：谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。③参见央视新闻：http://china.huanqiu.com/mrwx/2017-01/9996721.html，2017年1月21日。

第四，国家监察委员会由党中央统一领导，由各级人民大表大会产生监察委员会，体现了任何国家机关、国家权力都应当在法律之下，并接受法律的监督约束；此外，《试点方案》《试点决定》的落实以京、晋、浙为试点先行推动国家监察体制改革，也充分体察了中国的国情，遵循了改革的运动规律，具备了取得胜利的关键因素。

总之，从理论上这套新的国家权力结构是适应当前严峻的反腐败形势以及国家监察体制改革的迫切需要的。

二、问题：谁来监督国家监察委员会

掀起了神秘面纱的国家监察委员会，获得了各界颇为热烈的掌声，但是，想迅速消除原来的国家权力监察体制所固有的弊端并非易事。笔者从国家权力结构进行梳理，察觉国家监察体制改革依然面临诸多宪法问题。比如，首先是国家监察体制改革的宪法依据问题。④童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期。《试点决定》将要组建的在各级人大产生的监督委员会，其实质是增设了一项国家权力，这必须由《宪法》明确做出规定才具备正当性地位。其次，如何理顺监察委员会与其他国家机关之间的权力界限问题。第三，也是本文要重点关注的问题，即谁（什么机关）负责监督国家监察委员会的问题。囿于篇幅和主题，笔者于下文着力阐释“谁来监督监察委员会”的问题。

从国家权力本体而言，国家权力在实践中并不会因循规划好的结构路线井然有序地推进，每一项国家权力在运转过程中往往是具体由某一个机关、部、委、局、司、处、室负责，有时候还具体赋予某一个人掌权。因此，国家权力在运作时难免夹带部门私利，各部门总是期望增加自己的权重，不断突破原有法定权限，追求权力扩张甚至权力垄断的结果，这极有可能导致权力异化、腐败，进而腐蚀威胁到民主政权的法治状态。也就是提醒我们，国家监察委员会及其公职人员的职权行为完全可能出现权力恣意和权力失控的情况，具体原因包括：

第一，新设的国家监督委员会的地位和职权目前没有宪法、法律依据，是监察权失控的法源因素。现行《宪法》是没有监察委员会的法源的，监察委员会（注：无宪法依据机关）目前依靠《试点方案》《试点决定》去监督其他国家机关（注：这些被监督的国家机关的职权均有宪法依据）及其公务员的职权行为，的确欠缺合宪性和正当性地位。此外，在没有宪法、法律依据的前提下，即便在试点地区（京、晋、浙）有“尚方宝剑”（即《试点方案》《试点决定》），监察委员会在行使监督职权时也极有可能发生监察行为失范，甚至滥用监察权乃至侵犯公民合法权益的情形。因此，一个仅有红头文件和《试点方案》《试点决定》作为其合法性依据的国家监察委会去监督依据《宪法》和各种《组织法》建立的其他国家机关是缺乏法律权威的，也难以体现“法治反腐”与“制度反腐”的法治方略。

第二，新增的国家监察委员会与其他平级的国家机关的权力界限缺乏法律规制，这是监察委员会权力可能失范的直接原因。国家权力结构的合理化与法治化的标准，就先要厘清、理顺各种国家权力之间的权力界限，用法律规则约定其权力的内涵外延，从而消除该权力越界滥用的制度隐患，通过法律明确赋权调配国家权力结构，达到同级国家权力之间相对平衡的状态，以实现宪法、法律赋予的国家职能。国家监察委员会是行使国家监察权的专责机关，它在整合了行政监察机关、纪检监察机关(预防腐败局)与检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构之后，整个国家就只有国家监察委员会专门负责监督国家权力的依法行使，它与其他国家机关之间的权限亟待基本法律明文规定；从反腐败监督权力的手段来看，新设的国家监察委员会必将涵盖调查、讯问、侦查、查封、扣押、搜查、勘验检查等等监督手段，这也必须由基本法律予以明确严格规制。目前的情况是，京、晋、浙三地试点已经率先推开，但是尚无强制性法律规则对社会关注的监察委员会的权限进行规范、厘清，这就给不规范实施监察权行为留下了一个法律制度漏洞，这是应当引起重视的棘手的法律实施问题。

第三，国家监察权的权力本质决定了，没有纳入法治轨道且不受监督的权力，终将导致新的腐败。新设的国家监察委员会从《试点决定》来看，是由各级人民代表大会产生的，其权力地位与国务院、法院、检察院平级，也就是说各级人大及其常委会负责监督国家监察委员会。但是，我们知道全国人大及其常委会对下级国家机关（包括监察委员会）的监督主要是抽象法律文件的审查，虽然也有特定事项的调查权，但作为最高权力机关的全国人大及其常委会需要审查全国范围的重大议题，而且它的工作方式就是开会讨论、审议各种提案，也就意味着它无法胜任对国家监察委员会的职权行为的实时监督。如果人大及其常委会的监督失位，国家监察委员会就处于绝对的权力状态，必然导向新的绝对腐败。

综合以上，依据人民主权的理论，国家监察委员会秉持着宪法、法律赋予的国家监察权，对其他国家机关及其公务员的职权行为进行监督。从国家权力的角度来理解，国家监察委员会就是国家统治阶层通过掌控社会资源而占据社会主导地位，为了防止其他国家机关及其公务员滥用职权进而影响到整个国家的法治、管理秩序，国家必须把监督权力配置给一个专职的反腐败工作机构，由它依法监督约束其他国家机关及其公务员。但是，国家监察权本质既然是一种权力，它在监督其他国家机关的时候（注：经过整合之后的国家监察委员会已经拥有广泛的监督职权和包括侦查、限制人身自由等诸多监督手段），完全有可能出现权力越界甚至滥用的情形，那么，一旦监察权出现恣意违法行为，谁（或什么机关）可以约束钳制国家监察委员会呢？这就是在设立国家监察委员会的时候就必须在机制上、制度上预先考虑的“谁来监督检察委员会”的悖论问题。因此，监察权也需要法律的规制，国家监察委员会也必须有另一种国家权力的制约才不会越权滥用。

三、规制：监督国家监察委员会的法治路径设想

国家监察体制改革犹如开弓没有回头箭，在试点之后应该不久就会全面铺开。笔者认为，国家监察体制改革实质是党中央不断推动法治建设的一个重大举措，在改革中遇到的宪法与法律问题还是应当回到法治范畴给予解答。因为在法治的框架内，每一位公民都可以参照法律规则预见到个人行为的法律后果，即法的安定性带给公民踏实感觉；此外，国家机关及其公职人员亦可依照法律规定的职权做出立法、行政执法、司法还有监察权行为，相对人比照法律也可以预测到自己在政府依法行为的保障下，权利不会受损，即在法治模式下公民自然对法律产生的信赖保护预期。同样，国家监察体制改革遇到的“谁来监督监察委员会”的难题还是应当因循法治路径寻求突破，具体包括以下三点设想。

（一）修改宪法限制监察委员会的路径设想

上文提到，国家监察委员会的设置与试点运行缺乏宪法依据，这对于新增的国家监察权力的合宪性地位是极其不利的，尽管从《宪法》第六十五条第十五项全国人大的其他职权，勉强可以扩充解释出监督权，但随着国家监察委员会从试点到全面推行，国家监督权力就迫切渴望宪法文本给出明确依据。因此，要应对国家监察体制改革的形势变化，也是呼应监督国家监察委员会的职权行为的正当性诉求，修改宪法的解题思路势在必行。⑤韩大元：《试论宪法修改权的性质与界限》，载《法学家》2003年第5期。具体宪法修改设想阐发如下：第一，在《宪法》第六十二条（全国人大职权）增设一项关于设立和监督、审查国家监察委员会的条款。我们注意到，《宪法》第六十二条的第四至八项表述方式均为，“选举……”后面加上国家机关名称；并且依照《试点方案》《试点决定》的设计，国家监察委员会是党中央统一领导下的国家反腐败工作机构，可以推断监察委员会将演变成为整合了行政监察、中纪委和检察院反贪、预防腐败等职能后唯一的专责监察机关。因此，国家监察委员会的主任应当由执政党（即中国共产党）的总书记提名。此外，应当增加全国人民代表大会监督、审查监察委员会的内容，作为今后据此立法细化的宪法依据。那么，《宪法》第六十二条增加的关于国家监察委员会的条款可以表述为，“根据中共中央总书记的提名，选举产生国家监察委员会主任的人选；监督和审查国家监督委员会的职权行为”。第二，《宪法》第六十二条还应当增加一条关于创设、中止、撤销国家机构的条款。中国的政治体制改革已经进入深水区，不再是细枝末节的修修补补，必将面临宏观、顶层的国家结构和国家体制的改革问题。现在正试点的国家监察委员会究竟能取得多大的成效，还要谨慎观察，如果改革推进遇到国家体制的阻力，也可能出现停滞、改弦更张的情况。因此，宪法文本应当赋予全国人民代表大会根据改革的形势发展，创设、中止、撤销国家机构的职权，这不仅是针对国家监察委员会的改革而言，还考虑了整个中国未来改革发展对全国人大提出的调整国家权力结构的要求。因此，笔者建议宪法修改草案应当在《宪法》第六十二条第二项（即监督宪法的实施）后面增加一项关于创设、中止、撤销国家机构的条款，以解决包括国家监察委员会在内的国家机构的权力调整、撤并问题。第三，增加一节关于国家监察委员会的内容。《宪法》文本第三章以小节的形式规定了国家机关的职权，依照此立法体例，笔者认为有必要增加一节内容，专门规定国家监督委员会的相关内容，尤其是要明确监察委员会受人大及其常委会的监督、审查，这样既能确立其合宪性基础，也体现了在最高权力机关领导、监督、审查下的国家监察委员会是符合法治原则的，不会出现制度缺陷导致的腐败。

（二）立法规范监察委员会的路径设想

《宪法》的条款具有原则性、概括性的特点，它对于国家机关的职权规定是比较笼统的，需要在法律层级予以具体化、细化才能操作运用。针对上文的国家监察委员会与各国家机关之间权限亟需厘清的问题，笔者提出立法规范监察委员会的路径设想：第一，基本法律层面，应制定《国家监察委员会组织法》以明确规定监察委员会的权力边界。立法规范监察委员会，就是把扩大的监察职权范围和监督法律手段及其应当承担的法律责任以基本法律的形式予以固定，这样的好处是明确监察委员会应该做的和不能做的职权，也给监察委员会划定行为界限，越界即违法并承担相应责任。监察委员会也可以围绕《国家监察委员会组织法》，组建一整套法律效力层次清晰、职权责任分明、可操作性强的监察法律体系。第二，其他法律层面，应当制定进一步细化监察委员会的组织机构和操作细则的《国家监察法》。除了《国家监察委员会组织法》中已经搭建好的监察委员会组织框架，还有许多细节规定需要明确。《国家监察法》（即全国人大常委会制定的其他法律层级的法律）的出台就可以把监察委员会的人员构成、监督工作机制和监督手段等细节，以法律条款逐一确定，以便利监察委员会的依法监督工作，也是给监察委员会戴上紧箍圈。第三，配合国家监察体制改革，把宪法统帅之下的法律体系做一次立法梳理，厘清监察委员会与其他国家机关的职权界限。国家监察体制的改革需要整套法律体系的支持，如果我国宪法增设了国家监察委员会的一节内容，并且制定了《国家监察委员会组织法》《国家监察法》，那么就应该配套的梳理现有的法律体系。首先应当梳理在宪法之下的基本法律，比如，《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等等基本法律，都应当比照做相应的修改、增删、完善；此外还有宪法之下的其他法律，比如，《行政监察法》《公务员法》《检察官法》《人民警察法》等等其他法律，也应当适应国家监察体制改革作相应调整。囿于篇幅，具体立法梳理、调整的细节不再赘述。

（三）以法律程序约束监察委员会的路径设想

国家监察体制改革遇到的“谁来监督监督委员会”的悖论难题，实质是对包括强大的国家监督权在内的公权力的一种警惕，也是冀望以法治原则组建的国家监察委员会在机制上、体制上就可以预防、避免公权力恣意滥用的情况出现。笔者认为，通过合理分配国家权力与严格法律程序控制国家监察权是可以预防公权力的恣意滥用的，具体设想如下：第一，以法律合理横向配置国家权力。国家权力是一种社会现象，随着社会发展依然处于不断变化的状态，并非一成不变的，因此，国家监察体制改革就是利用法律合理横向调配国家权力的机会，不应当有国家权力结构一旦形成就固守不变的执念。通过法律规则把国家监察权与立法权、行政权、司法权划出清晰的权力界限，厘清彼此的职权、职责，实现国家权力各司其职、协同合作又依法监督的目标，这就避免了某一种国家权力凌驾于法律规则之上的情形。第二，严格依据法律程序约束监察权。法律程序控制国家权力可以保证国家机关及其公务员的行为符合法律规范，法律程序本身就是公权力行为的边界，具有钳制包括监察权在内的公权力的独特作用。因此，在组建国家监察委员会之前，就应当制定具体可行的监察权运行的法律程序，通过法律程序的指引、规制国家监察委员会依法施行职权，从而实现法治对公权力的有效控制。

结束语

综合以上，国家监察体制改革适逢其时，完全契合控制与约束国家权力的法治反腐和制度反腐的形势，只要我们善加利用法治原理，把监察体制改革遇到的问题纳入依法治国的范畴去探索开解路径，就能采用法治手段规制监察权力，规范其有序运行并有效防止监察权力异化、腐败，又能掌控国家监察权力的设立和发展不偏离党中央制定的依法治国总路线，确保国家监察权力在法治轨道平顺运行，从而保障公民的合法权益。

（责任编辑：卢护锋）

*华南理工大学法学院博士研究生，法学讲师，研究方向主要是宪法基础理论。本文系广东省哲学社科“十三五”规划2016年度项目“自媒体空间的公民隐私权之宪法保护研究”（立项编号GD16CFX01）阶段性成果。