互联网与全球治理：一种新型体制的原则与规范①

[美]米尔顿·穆勒，约翰·马西森，汉斯·克莱因著 田华 译

互联网与全球治理：一种新型体制的原则与规范①

[美]米尔顿·穆勒，约翰·马西森，汉斯·克莱因著 田华 译

米尔顿·穆勒 （Milton Mueller），乔治亚理工大学公共政策学院教授。研究重点是互联网的政治经济，包括通信和信息产业的产权，机构和全球治理。曾研究IP地址市场和政策，深度包检测技术的政策含义和ISP的安全治理实践。著有《控制根：互联网治理和网络空间驯服》（Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace）。

约翰·马西森（John Mathiason），美国雪城大学马克斯韦尔公民与公共事务学院。

汉斯·克莱因（Hans Klein），美国乔治亚理工学院公共政策学院。田华 天津社会科学院发展战略研究所副研究员。

自1990年代中期以来，人们便致力于为互联网创建一个全球性的协调和决策框架。这样一个互联网治理的国际体制，至少可以成为为世界各地用户分配网络地址和域名的唯一全球性权威。然而，它还可以做得更多，可能可以推动制定有关来路不明的垃圾邮件、计算机网络安全和表达自由等议题的全球公共政策。过去十年就这一体制而进行的努力，已经有几处活动轨迹：互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、国际电信联盟（ITU）、世界知识产权组织（WIPO）和信息社会世界峰会（WSIS）等多个机构。虽然经过几年的不懈努力，但达成集体共识方面的成果却相当有限。尽管ICANN确实做了很多技术协调工作，但该组织并没有在联合国WSIS获得正式的国际认可。而对于WSIS而言，虽然它一直都在寻找构建体制的广泛的解决方案，但经过4年的讨论之后，它的成功仅限于建立了互联网治理论坛来继续进行讨论。

在下文中，我们将力图解释迄今为止决策者们在体制建设中所获得的十分有限的成绩，然后，我们提出了进一步的建议。利用体制理论中的概念，我们认为决策者们不明智地跳过了体制建设的基础性工作而立即着手处于第二序位的工作。他们并没有试图制定互联网治理国际合作的潜在原则与规范，因此，当他们试图建立全球性规则和程序时，他们无法达成共识。我们将概述体制建设的这一过程，并指出它的薄弱之处。

在文章的后半部分，我们将提出几套实质性的原则和规范，这些可以为互联网治理体制提供初始内容，可以作为一份集体性国际协议的初稿。决策者们应当开始制定这样一份集体协议的工作。这可以以构建一份国际框架公约的形式来进行，而我们在此提出的那类集体原则和规范将在公约中得到界定。

一、ICANN、互联网治理及WSIS

本节将概述互联网体制建设的10年发展历程，并对其迄今不算太好的成就进行分析。1997—1998年间，在一次吸引了国际参与的公共活动中，美国商务部提出建立ICANN，并于1998年作为美国加州一家非营利公益企业而成立。ICANN接管了之前一直被美国政府两大承包商管理的“互联网域名和地址分配”的集中协调工作，这两大承包商分别是：由美国南加利福尼亚大学的计算机科学家、互联网先锋乔恩·波斯特尔（Jon Postel）负责的“互联网数字分配机构”（IANA）；另一个是人们所熟知的网络解决方案公司（Network Solutions），现在被称为威瑞信（VeriSign）公司。ICANN 最初被审慎地设立为一个私营部门、多方参与的治理组织，尽管它逐渐通过政府咨询委员会（GAC）吸纳了一些政府投入。ICANN仍保留了与美国政府的契约关系，并在三份独立的协议下运作。通过这些协议，美国政府保持着对ICANN的单边监管。

ICANN独特的治理安排是由两方面的关切推动形成的。第一，试图实现“全球”而非“区域性”的域名系统（DNS）管理。在形成互联网和全球电子商务政策的过程中，克林顿政府和IBM、世通以及美国在线等公司的主要信息技术高管们担心普遍流行的领土管辖主张会侵蚀电子商务。出于某些正当原因，美国政府害怕各国政府将某种不一致的或冲突的国家法律和规则的混合物强加于互联网天然的全球场域。依靠私营部门是解决这一问题的方式之一。克林顿政府的政策呼吁政府应“在分权的、契约式的法律模式上，而非自上而下监管的基础上，建立一个可预期且简单的法律环境。”①Bill Clinton and Al Gore, "A Framework for Global Electronic Commerce," 1 July 1997, available at www.technology.gov/ digeconomy/framewrk.htm.这种非国家治理机构将与全球范围的行业利益相关者一起达成“私人契约”，而非服从基于领土管辖的一堆不同的法律。特别是在域名方面，美国在1997年“中期”提出“有可能建立一种契约型的、以自我监管为基础的体制，用来处理域名使用和商标法之间所存在的潜在冲突，而无需诉诸法庭”。②Ibid.

美国的政策不仅受到全球范围对契约式的肯定的驱动，而且受到美国渴望避开既存国际制度的驱动。美国的产业部门和政策制定者长期以来对ITU尤为反感。这种反感一部分是发生于1980年代控制全球数据网络标准之战的结果，另一部分则是由于美国的技术领袖及其通常所持的激进自由主义立场在诸如ITU这样一国一票的论坛中常常受到抑制。美国对于欧洲领导的制定一份新的国际条约或章程以管理互联网的努力也保持警惕，担心这会为强行施加类似于ITU或者联合国之类的官僚制度打开方便之门。因此，1998年商务部白皮书指出，在引进国际力量参与治理之时，应避免直接的政府行动。这份白皮书是ICANN的创始文件。在对ICANN的认定中，美国将其权力委托给“一家新的、非营利性公司，这家公司是由私营互联网利益相关方组成的，负责管理互联网名称和地址系统方面的政策。”③US Department of Commerce, National Telecommunications and Information Administration, "Management of Internet Names and Addresses" (white paper), 63 FR 31741-01, 10 June 1998.

在创建ICANN之前，ITU与国际互联网协会（Internet Society）以及WIPO在一次建立它们自己的私有域名管理体制的尝试中已经进行过合作。美国政府通过网络解决方案公司控制着域名管理系统的中央协调功能，当美国政府拒绝与ITU、国际互联网协会和WIPO合作时，那一次被称之为“通用顶级域名谅解备忘录”（gTLDMoU)④Milton L. Mueller（2002）, Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press, chap. 7.的努力就付之东流了。在随后的ICANN形成时期，欧洲各国政府担心被这一新的体制排除在外，因而大力促使将各国政府和国际组织纳入到ICANN之中。这样做的结果之一将GAC添加到ICANN的结构中。GAC设立了一个磋商和建议论坛，但这个论坛并不对委员的委任或者政策施加直接的影响。另一个结果则是做出允许WIPO制定管理域名商标冲突的相关规则的决定。形成对比的是，ITU则很大程度上被边缘化了，尽管它可以经由GAC间接地参与到ICANN的工作之中。

因此，在ICANN的体制中，美国成功地建立了一个由美国自己和非国家行为体控制的治理体制。美国政府使政策制定的功能私有化和国家化，但是仍然为自己留了相当大的权力，这包括美国政府是ICANN的承包商，主张对域名系统根（DNS root）的“政策权力”，以及保有审查和批准任何ICANN提出的对根区域文档进行更改的权力。最初，美国承诺这一权力是暂时性的；两年后，ICANN将得以完全私有化并独立。后来，美国推迟并最终收回了这一立场，保留了其对域名系统根的单边权力。

自2003年起，ICANN的活动与WSIS开始出现交叉。它们策划了一次联合国峰会，其规模和意图堪比1992年的地球峰会和1995年的第四次世界妇女大会。①Hans Klein（2004）, “Understanding WSIS: An Institutional Analysis of the UN World Summit on the Information Society,” Information Technology and International Development 1, no. 3–4, Spring–Summer, pp. 3–13.峰会的理念专注于信息、通讯技术与发展，这是由ITU在1998年构思的，②Resolution 73（1998）,“Plenipotentiary Conference of the ITU, Minneapolis”, available at www.itu.int/council/wsis/R73. html.并于2001年得到联合国大会决议的批准。③US Department of Commerce（1998）, National Telecommunications and Information Administration, “Management of Internet Names and Addresses” (white paper), Docket No. 980212036-8146-02, 5 June 1998, available at www.ntia.doc.gov/ ntiahome/domainname/6_5_98dns.htm.WSIS则非同寻常地分两个阶段开会，第一次是2003年12月在日内瓦召开的峰会，第二次则是2005年11月在突尼斯召开的峰会。

第一次WSIS峰会设立了一个论坛，对ICANN的各种批评在这个论坛上得到了正式的表达。南非、中国和巴西三国政府在另外几个发展中国家以及ITU的支持下，提出了对当时互联网治理安排的不满，并获得了正式的认可。那些批评者和其他一些人质疑ICANN的合法性，不恰当地将ICANN描绘成由美国政府单方面创建的机构，④General Assembly Res. 56/183, 90th Plenary Meeting, 21 December 2001.并对ICANN能够独立于各国政府或国际协议而做出关于全球公共政策的决定表示失望。

这是关于全球信息基础设施的恰当治理模式的两种不同概念之间的冲突。不满的国家联合世界上最老牌的政府间组织，宣称需要建立一种更加传统的政府间模式——或者至少是一项由主权国家做出的多边决定，以批准或者修订现有的制度安排。它们也抗议互联网及其治理都由美国支配。其他一些人，包括那些捍卫ICANN的私营部门、国际互联网协会和美国政府，则淡化对“互联网治理”的迫切需求，或者声称目前影响互联网的混合型治理结构从根本上说是充分的、不需要再修修补补了，这些广泛的结构包括ICANN、WIPO协议，互联网工程任务组（IETF）和ITU标准，以及其他一些条例。

在第一次峰会上形成的“2003WSIS第一阶段行动方案”要求成立一个互联网治理工作组（WGIG）。WGIG的任务包括：（1）制定互联网治理的可行定义；（2）确定与互联网治理有关的公共政策议题；（3）就各国政府、现有政府间组织和国际组织、其他一些论坛以及来自发展中国家和发达国家的私营部门或民间团体各自的角色和职责形成共识。⑤World Summit on the Information Society “Plan of Action,” Doc. WSIS-03/GENEVA/DOC/5-E, 13 December 2003, pp. 6–7.于2004年11月成立的WGIG，是一个由40人组成并基本均衡地代表了企业、政府和民间团体三方的组织。几轮公共协商之后，WGIG于2005年7月发布了一份报告。⑥WGIG Final Report, “Report of the Working Group on Internet Governance,” available at www.wgig.org.虽然创建WGIG的初始动力来自于对ICANN的不满，但是工作组拓宽了互联网治理的概念，使之囊括了与互联网相关的所有类型的公共政策。

2005年的最终报告刻意避免了定义互联网，但报告的确提出了一个广义的互联网治理定义，该定义直接来自于体制理论。报告的主要建议是创建一个新型且多方参与的论坛来处理互联网问题。正如报告中所说，“[论坛]可以解决……很多问题，而这些问题是跨领域、多维度的，而且这些问题要么影响一个以上的机构而无法由任何一个机构单独解决，要么没有以某种协调的方式来解决。”①Château de Bossey(2005), “Report of the Working Group on Internet Governance”, UN Doc. 05.41622, p. 11, available at www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.该报告除了提及论坛应该向所有利益相关者开放，尤其应吸纳那些发展中国家的利益相关者之外，并没有提及很多论坛方法和程序方面的细节。在角色和职责这些根本问题上，这份报告看起来受到政府应该控制“公共政策”这样一种共识的影响，但将互联网的“技术管理”和“日常操作”留给私营部门和民间团体去做。然而，这是一个重大的概念上的错误，因为就互联网而言，政策议题通常与技术方面和操作方面的决策密不可分地联系在一起。而且，报告没有直接回应互联网的全球属性这一问题，也没有回应互联网可能给各国政府的合法性及其能力所带来的限制。

报告在对政府监督问题的讨论中没有达成明确的共识，这反映出报告的混乱。报告只是设法在一个非常简短的纲要格式中，列出四种差异相当大的组织模式。因此，WGIG的这份报告反映的只是早期对互联网治理的理解。WSIS第二次峰会于2005年11月在突尼斯举行，此次大会制定了《信息社会突尼斯议程》。②Tunis Agenda for the Information Society, WSIS-05/TUNIS/DOC/6(Rev.1)-E, 18 November 2005, available at www.itu.int/ wsis.WSIS的参与者无法就任何ICANN政治监督的具体变更达成一致意见，但是《议程》的措辞挑战了目前ICANN体制一些具体的方面，并为长远的变更奠定了基础。《议程》宣布，各国政府，不仅仅是美国，在域名系统根和互联网公共政策监管方面，应享有“平等的地位和责任”。③Tunis Agenda, par. 68.《议程》呼吁制定“与互联网关键资源协调管理相关的公共政策议题的全球通用原则”。④Tunis Agenda, par. 70.然而，就如何推动这些原则所提出的机制却是模糊不清的。唯一一个实质性的变化是创建了一个多方参与的互联网治理论坛（IGF）。从广义的角度看，这一论坛不过是没有得出结论的互联网峰会的继续。

由此可见，WSIS四年的讨论既没有对ICANN产生任何实质性的影响，而且也没有对全球互联网治理框架作出界定。ICANN将继续维持原样运转，但其合法性问题仍然存在：WSIS的最终《议程》刻意避免点名提及ICANN，未对其授予明确的合法性，同时也没有显现出替代性的安排。WGIG的最终报告虽然为治理草拟了四种可能的组织安排，但没有任何一个在最终的WSIS峰会上得到进一步深化。IGF作为WSIS的主要产品，也只是一种继续审议的机制。

这样一种没有定论的结局只能部分地通过以利益为根本的政治来加以解释。的确，保存ICANN并保留美国对其单方面的控制权，符合美国的政治利益。然而，其他政策制定者甚至无法设想某种替代ICANN的机构，或者提出某种国际体制的更宏大的愿景，这说明在结局中发挥作用的不是利益，而是观念。

下面，我们用体制理论来解释这些事件。该理论认为，国际制度是通过等级化的协议建立起来的。所谓等级化的协议，是指从原则开始，经由规范，而后发展成关于规则和决策程序的共识。⑤Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner (ed), International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.在史蒂文·克拉斯纳（Steven D. Krasner）的原文全文中，体制的经典定义是“或明或暗的原则、规范、规则和决策程序，围绕这些，行动者的各种期待汇合于某个国际关系的特定领域。”⑥Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner, ed. p.19 ,International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.

体制具有大量的认知内容。体制原则可以包括在某一政策领域受到行动者认可的因果关系科学理论，或者包括依据权利和义务而界定的关于公正的概念以及行为标准。规范是价值判断，或者是行为的指导。包含“规则和决策程序”，这意味着体制也可以将原则和规范转为正式组织、明确的规则甚至法律。

体制的要素是一种等级结构，以“原则”为基础。在实践中，体制建构能够体现出体制等级不同要素之间的有序关系。首先，原则是被认同的。没有关于问题或者议题属性的认同，就无法就接下来要做什么达成共识。规范是指各方应该遵循的标准和义务，关于规范的共识高度取决于关于原则的共识。一旦原则和规范得到认同，那么用来指导或禁止行动的规则也就可以被定义了。最后一步，决策程序及其赖以执行的组织也可以建立起来了。

就决策程序和组织达成一致意见是谈判建立体制的最后一步。这部分是因为这一步牵扯到被体制中各方称之为“财务含义”的内容。然而最为重要的是，这一步反映出这样一个事实，即规则、程序和组织必须同时依据原则和规范来判定适当与否。对原则和规范的接纳将在很大程度上决定哪些规则、程序和组织会被认为是适当的；相反，无法就原则达成共识将会阻碍规范、规则、程序和组织的发展。

1992年《联合国气候变化框架公约》便是一个明显的例子。这份《公约》是就基础性的体制原则达成的一份国际协议，例如气候变化正在发生和人类污染对于造成气候变化负有重大责任等基本事实。如果没有就科学因果关系所暗含的原则形成共识，那么就限制污染形成更高级别的共识将是不可能的。就基础性体制原则形成共识是就更高级别的规则和程序形成共识的一项必要先决条件。

WSIS对互联网治理的讨论之所以陷入混乱，是因为它没有遵循体制形成的这种逻辑顺序。WSIS体制建构的方式具有严重缺陷：它专注于具体的政策议题和重新安排组织与程序，却没有首先就体制的潜在原则与规范形成共识。结果就是一个混乱的过程，在这一过程中，由于各方没有就基本的事实和假设达成共识，因此实际议题没有任何进展。

二、全球互联网的原则

希望上文已经证明了WSIS进程存在的潜在问题，我们现在就如何解决问题提供一些具体的建议。互联网治理体制需要的是原则和规范。我们将提供这些原则和规范。克拉斯纳将原则定义为关于事实、因果关系和公正的信条。在本节，我们提供一套原则，也就是基本的定义和事实的陈述。在任何一次建立互联网治理体制的尝试中，都必须认识到和考虑到这些原则。我们提出七项原则：

1.定义：互联网

2.定义：互联网治理

3.事实：互联网标准构成全球共享（Global Commons）

4.事实：互联网主要由私人网络组成

5.事实：互联网包含了端到端的设计

6.事实：互联网需要排他性的、协调性的资源分配

7.事实：互联网是非区域性的

1．定义：互联网

任何互联网治理体制都必须建立在理解互联网是什么之上。互联网的两个本质特征，一个是软件(不是硬件)，一个是“互联”网络(而不是简单的网络)。互联网并不是由电线、无线电波、电缆或终端等物质性基础设施组成的，尽管它需要借助这些物质性的媒介来运转。我们所说的“互联网”实际上是一套用来在网络上发送数据的标准化的软件指令集（称之为“协议”），以及一套全球性的独特地址，这样就可以知道数据将发往何处。互联网协议可以在任何物质技术之上运转。

这里第二个重要的基本概念是“网络互联”。利用互联网协议，业已存在的网络可以彼此交流，这样，即使只有一种符合标准的跨网络的通信容量（communication capacity），用户也可享有一种全球网络的功能。沟通所赖以存在的实际网络由个人组织所有和运营，这些组织可能是私营的，也可能是公共的，它们要么为自己的内部用户运营网络，要么将网络通道卖给外部用户。

因此，我们可以提出以下体制原则：互联网是全球数据的通信容量，其实现依靠公共和私人电讯网络之间的互联。互联所依靠的是互联网协议（IP）、传输控制协议(TCP)和其他一些协议，例如DNS、分包路由协议，这些协议对于实现全球范围的IP互联是必不可少的。

2．定义：互联网治理

政治学中的治理指的是有序化的过程，通过这些过程，不同的要素可以在某个系统中得以协调。我们依据有意的有序化和合法性来定义治理。通过有序化，可以根据某些计划实现协调；借助合法性，对共同体产生影响的决策将会对该共同体的成员负责。因此，互联网治理由有意的决策组成，做出这些决策的是互联网共同体。

互联网共同体是由上文所讨论的网络和互联协议的所有者、运营商和用户组成的。他们要么提供通信容量，要么使用那些容量。重要的是，这一互联网共同体的定义将非国家行为体作为参与方包括进治理之中。如果理解互联网是如何分配决策权力的，那么就不可避免的，甚至某种程度上是必须的，对国际治理安排的建构方式进行革新。

互联网大致在三个不同的领域需要治理。所谓治理，指的是有意为之的、正当的有序化过程。每一个领域服务于不同的目的，需要不同类型的过程和方法，所以，为了制定高水准的规则和程序，对不同领域做出区分是非常重要的。首先是技术的标准化。这涉及到就网络协议、数据格式达成共识，并将这些共识编制成文件。因为标准可以使机器和人的行为结构化，所以将其作为有意有序化过程的一部分是很有用的。第二是资源的分配。在互联网中，资源意味着“虚拟资源”，也就是互联网标识符，例如，域名、IP地址和协议的端口号等。这些标识符都是专用的，因为，它们作为地址必须是唯一且排他的，只有这样才能保持正常运转。①Milton L. Mueller（2002）, Ruling the Root: Internet Governance and the Taming of Cyberspace, Cambridge: MIT Press, chap. 2.资源也可能是稀缺的，需要定量配给。分配过程协调了互联网资源向用户的分配，维持了唯一性，并使消费定额化。第三个治理领域是人的行为，这取决于界定和执行规章、法律及政策。前两个治理功能涉及到技术系统的具体化问题和协调问题，而人的行为的治理则是要对“人”的行动下命令。这包括对诸如垃圾邮件、网络犯罪、版权和商标纠纷、消费者保护、以及公共安全和私人安全等领域制定全球公共政策。上述讨论帮助我们将互联网治理定义为：互联网治理指的是由互联网协议连接而成的网络的所有者、运营商、开发商和用户做出的集体决策，用以制定政策、规则、技术标准争端的解决程序、资源分配以及人参与全球网络互联活动的行为准则。

在考虑更进一步的原则之前，我们先停下来观察此处提出的定义性的原则如何能够减少更高级别的政策辩论中的混乱。这些定义围绕互联网治理问题勾画出了一条清晰的边界。互联网治理的“狭义”的概念仅包括了ICANN及其资源分配功能，而看似无所不包的“广义”的定义则与信息和沟通有关。当定义上的争论集中于如何区分这两种定义之时，这些定义就消除了WSIS/ WGIG进程早期阶段所面临的问题。②Don MacLean, ed. (2004), Internet Governance: A Grand Collaboration, New York: United Nations ICT Task Force.然而这两种极端的定义方式都没有抓住要害。将互联网治理的概念局限在ICANN是很武断的。很多其他有意有序化形式瞄准的是交流以及基于互联网协议的行为。显而易见的例子包括用于管理互联网版权资源分配的WIPO协议，还有就网络犯罪和互联网电子商务制定的国际公约。清晰定义互联网治理应使治理活动的多样性变得便于理解。

与此同时，上述定义与这样一种广泛的趋势相冲突，即模糊互联网治理和一切形式的通讯和信息的治理之间的界限。互联网只是信息和通讯技术（ICTs）的一个小部分。许多与ICTs有关的重要治理问题，例如，频谱分配或者电讯基础设施融资与发展，都独立于互联网协议的使用而存在。并非所有问题都可以通过制定互联网治理的原则、规范或者规则来实现。许多涉及物质性基础设施的问题，最好在国家层面上解决。我们的定义更加明确地专注于全球网络互联这一具体问题。如果我们的定义能够被接受并被连贯地使用，那么将会防止互联网治理成为一些与互联网本身没有什么关系的其他问题的替代品。

3．事实：互联网标准构成全球共享

上文已经提供了一些基本的定义，接下来我们转向一组事实陈述。互联网是以全球性的、非专有的标准为基础的，可供任何人自由使用。这些标准是公开发布并且可以被任何人免费使用的“开放源代码”软件。因此，这些标准构成了一种全球共享。

4．事实：互联网主要由私人网络组成

不同于标准和软件协议，由互联网协议连接而成的网络并不是开放的，不是非排他的，也不是非专有的。互联网是由私人拥有和管理的网络，是异质性的，属于家庭、小型企业、大型企业、非营利性组织、以及那些（通常是私有的）互联网服务供应商的商业网络。

互联网的上述特征对于理解其如何运作以及如何被管理至关重要。通过促进异质网络之间的互操作性，互联网为网络运营和政策方面的私有化和分权留有余地。互联网还促进了软件应用程序的私有化和分权化，并促进了提取信息内容能力的提高。

这一原则意味着互联网对于全球治理的需求不像很多系统那样迫切。私人网络或用户可以设置电子“栅栏”、使用过滤器，或者采取这样一些做法，即一定程度上可以使自己免受一些不喜欢的交流形式的骚扰，同时又能保持某种形式的兼容性，并保持与世界上其他用户的互相联系。关于政府与治理的传统观念意味着一致性，而互联网则容许在应对同一个问题时政策发生变化。①D. R. Johnson and D. G. Post(1997), “And How Shall the Net Be Governed? A Meditation on the Relative Virtues of Decentralized, Emergent Law,” in Brian Kahin and James Keller (eds.), Coordinating the Internet，Cambridge: MIT Press.

5．事实：互联网包含了端到端的设计

端到端的设计是互联网少数通用的建构原则之一。端到端意味着网络的设计对于任何特定的服务或者应用程序并不是最优的；它只提供基本的数据传输，而将针对用户的应用程序的安装启用留给与网络终端相联的设备。②J. Saltzer, D. Reed, and D. Clark(1984),“ End-to-End Arguments in System Design,” ACM Transactions on Computer 2, no. 4, pp.277–288.这使得网络可以作为某种相对中立和透明的平台来服务于种类尽可能多的应用程序和服务，包括那些设计者从未想到过的服务。通常认为，端到端原则可以促进创新、网络成长和市场竞争。

虽然我们提出共享、私人网络和端到端是三种不同的原则，但最好将三者视为相互关联的。归根到底，互联网是私人的，但在核心标准的层面上，它又是公共的。端到端原则确保了私人领域和公共领域之间互为补充、相得益彰。在与互联网有关的应用程序、内容和网络的市场中，应采用可以实现互操作的中立的协调机制。采用端到端原则，共享和协调机制被刻意地最小化了，这为改革和创新提供了最大的范围。同时，系统的不同部分之间却有清晰的区分，有的部分属于私人行动和控制的范畴，有的部分属于全球协调的范畴并拥有非排他性的通道。

6．互联网需要排他性的、协调性的资源分配

互联网的共享特征在许多方面都是一个伟大的推动者，但它也存在一个重大的制约因素。互联网的标准创造了资源空间，这需要排他地、一对一地将资源分配给用户。我们所说的“资源空间”指的是名称、地址和协议参数值；更具体地说，这意味着要对DNS根服务器、顶级域名分配、IP地址分配，以及与地址分配密切相关的路由表管理等工作负责。排他性和唯一性需要某种协调。解决协调问题可以有不同方式，例如，可以将权力集中到一个单一组织，例如ICANN和区域性互联网注册组织（RIRs），或者可以将不同的分配权力相互关联起来，但是，如果只有唯一一个互联网，那么就不可避免需要协调。

7．事实：互联网是非区域性的

互联网建立沟通的方法是非区域性的。这是至关重要的原则之一，也是WSIS进程多次未能解决的问题。互联网的名称与地址创建了一个通常不依赖于真实地理环境的虚拟空间。其路由结构也不依赖于政治上的辖区，而路由数据包的成本对于距离也毫不敏感。这为人际间的互动、从而也就为政策和治理创造了一个非区域性的场域。但是，不可以理所当然地认为这在技术上是与生俱来的。在互联网发展的最初阶段，曾经有可能使其遵从国家边界。当时，国家性或区域性的地址分配政策也可能被采纳，而不是目前以供应商为基础的地址分配。全球顶级域名，例如，.com、.net和.org也本来可能不被采纳，每个人都可能被迫在国家代码之下注册互联网名称。但这并不是互联网的发展之路，现在，任何迫使互联网遵从区域模式的尝试都将涉及到巨大的转换成本。事实上，互联网是非区域性的，必须认识到这是一项原则。

三、全球互联网的规范

克拉斯纳将规范定义为以权利和义务为依归的行为标准。规范是建立在原则基础之上的。①Steven D. Krasner(1983), “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Steven D. Krasner (ed), International Regimes, Ithaca: Cornell University Press.规范带动了规则和程序。考虑到上文所提到的原则，我们提出以下互联网体制的规范：

规范一是“技术模式应被保留下来”。互联网模式在许多方面有着无与伦比的成功记录，包括促进交流，提供公共信息通道，技术上迅速适应条件的变化，有效利用现有基础设施等。因此，未来的互联网体制一定不能违背互联网的基础建构原则，也就是标准共享，网络、内容和服务的责任分散化，端对端架构等。有很多倡导团体和利益团体强调建构模式中的一个方面的特征，却忽视了另一个方面的特征。称互联网是一种“共享”或者一种“全球公共物品”的那些人忽视了私人行动所发挥的关键作用，忽视了网络中的排他性以及市场的力量。还有一些人犯了相反的错误。双方都未能看到，互联网模式有力地、互补性地将标准共享，网络、内容和应用程序的市场，以及端对端的架构结合在一起，这解释了互联网的成功和持续增长。

第二项规范是我们“不应允许共享被私有化”。基础设施、软件或服务的所有权不应在商业供应商手中过于集中，以至于威胁到互联网核心标准的开放、非专有特性。全球竞争政策倡议和标准化行动，尤其是软件专利问题，更应遵循这一规范。

第三项规范是我们“不应把标准共享转变为某种过度管制私人市场的基础”。过度应用端对端原则可能会成为在边缘地带管制行为的借口。最糟糕的情况是，这样的管制会改变互联网的本质特征，使其从一种可以给所有连网的人增加价值的联合，变成一种强制契约而将用户捆绑在功能失调的、次优的关系之中。虽然应该采取行动避免网络互联标准本身的私有化，但是，部分用户使用新技术、采用甚至可能是不兼容的新标准的自由也不应该被限制。

第四项规范是“技术协调与标准化功能不应负载政策功能”。为了实现协调，某种权力的集中化是不可避免的，认识到这一点之后，这项规范的目的就在于抵制这样一种诱惑，即利用对关键资源的控制来对某些政策领域施加影响，而这些政策与资源本身并没有关系。例如，为了促进审查或者为了将知识产权法的实行应用到互联网的技术管理上，域名既可以被保留下来也可以被拿走。将资源分配和政策执行功能捆绑在一起，通常会导致过于集权、干扰决策、缺乏正当程序和妥协性的技术管理。在可能的情况下，资源分配程序应该是统一、客观且不带有个人色彩的，并专注于在终端协调那些分散的私人活动。②M. Mueller and L. McKnight(2004), “The Post-Com Internet: Toward Regular and Objective Procedures for Internet Governance,” Telecommunications Policy 28, no. 7–8, pp.487–502.这意味着对互联网欺诈和互联网犯罪方面的监管必须针对负有责任的终端，而不是针对网络互联过程本身。应该抵制的观念是，对互联网传播内容的监管应通过在传播渠道内部施加控制，而不是通过制裁发送方和接受方。通过控制互联网的技术架构来控制用户，这种行为抑制互联网的增长，并会给无辜的人带来巨大的外部性。可以拿其他处理非法行为的努力来打个比方，例如，若要处理贩毒问题，最好的方法是杜绝毒品的供给和需求，而不是试图阻止贩运。

第五项规范是“应尽量分散和限制互联网控制权集中的方面”。注意到的一个事实性原则是，互联网对于协调的需求带来了一定程度的权力集中。作为一项规范，我们认为这种权力应该广泛分散、严加限制，并对其严格制衡以防滥用。因此，当前由美国政府单边控制DNS根是不可取的。但传统的“多边”控制根区域档又是不够的，这可能使事情变得更糟。因此，必须制定或维持制衡措施以防止各国政府联合起来对集中化的互联网咽喉要道的任何可能的滥用。WSIS未能就美国单边控制取得进展的原因之一是，很多互联网用户担心美国的权力会被其他人攫取，而这些人滥用权力的几率与美国相等，甚至更大。在这项规范被认可且制度性程序被制定出来以制服滥用集权之前，目前的状况很可能延续。

最后提出的规范是“应保持多方参与治理，并使其具有合法性”。这项规范是与私人网络和全球范围有关的原则的逻辑延伸。实际上，互联网是网络运营商和用户的全球联盟，不应仅仅通过各国之间的协议就采用自上而下的方式进行管理。以互联网为基础的通信不应服从民族国家的边界，互联网的“公共利益”不能仅由领土国家单独充分代表。技术专家、教育和科研机构、私营公司、终端用户和民间组织等相互重叠的群体，构成了一个非正式且多样化的“互联网共同体”。那些会影响应用程序的负责互联网标准的组织尤为多样化，并且主要依赖于志愿资助。因此，那些传统政府间的治理模式在互联网中是不适宜的。作为一项规范，我们认为治理制度的结构安排应该利用这种多样性和能量，其方式依据每一个相关方向在治理中的具体角色向其授权。一种新型的治理体制应该寻求利用互联网自我治理的能力，以补充并审查政府拥有的合法强制的能力。所以，仅有三方代表 (政府、企业和民间团体)的说辞是不够的；我们必须密切关注治理结构中代表的细节，并确保必须克服棘手的集体行动问题的终端用户及个人得到充分授权。必须策略性地安排政府监督和监管的形式，而且还要对其仔细限制并使之合法。

四、继续前进：一份框架公约

是什么推动决策者不断前进去探索这样的基础性协议呢？WSIS和IGF的主要成果仅仅是提供了一个继续讨论的场所，而没有为谈判有意义的协议提供任何基础。我们从WSIS的案例认识到，就适用于互联网国际治理的基础原则和规范达成共识并不容易。这种处境与1980年代应对气候变化时所面临的处境非常相似。在气候变化的案例中，第一步是承认问题存在并确认问题的维度。第二步是就应该采用规范达成共识。与互联网治理类似，在气候变化案例中，大量的国家行为体和不同的国际组织（简单列举几个：世界气象组织、联合国环境规划署、联合国教科文组织）卷入其中，非政府组织表现出了极大的兴趣。这一案例使我们认识到，任何新体制的建立都必须在国际法中拥有稳固的基础，因此，互联网治理体制也需要一份国际公约。

涉及到的各国政府和各个国际组织并未寻求在一个单一的协议内解决气候变化的所有问题，而是决定制定一份他们称之为“框架公约”的东西。这一公约将建立国际行动赖以展开的原则和规范，并为就更加细节化的安排进行谈判建立一套程序，这对于处理气候变化问题是必要的。公约的缔约国会议变为监督机构和谈判场所，其秘书处将提供必要的研究。《联合国气候变化框架公约》于1992年被采纳并为随后的谈判奠定了基础，而谈判为解决气候变化问题带来了进展。

互联网治理的情况与其十分相似。各国政府和众多国际组织（例如：ITU、WIPO、世界贸易组织、UNESCO和联合国本身）均参与进来，还有许多企业、非政府组织和个人也投身其中。解决互联网治理的任何努力都必须牢牢地以国际法为依据，这意味着一份公约应成为一种提供必要支持的手段。就原则、规范，以及解决以后会出现问题的程序进行谈判的时机已经成熟了。

制定一份《联合国互联网治理框架公约》看来是值得各国考虑的合理之选。那么，这样一份公约应该包含哪些内容呢？首先，它应清晰地界定治理问题及其边界。如同《联合国气候变化框架公约》那样，公约应对互联网的重要事实或原则做出能够获得共识的界定，还应清晰地建立起规范并应用于互联网治理之中。这可以包括上文列举的原则和规范，或者至少是这样一些要素，即维持作为某种交流渠道的互联网的公开性与自由。一份框架公约应该提及那些需要进一步达成共识的领域，特别是存在体制间冲突的领域（如知识产权和表达自由）。第二，规范应该清晰地说明民间团体和私营部门的作用，在正式的治理过程中，它们对于发展和维护互联网至关重要。虽然有一些民间团体参与国际决策的先例，但是，鉴于企业和民间团体在互联网上独特的重要作用，框架公约将会是一次在全球治理中推进这些要素的机会。第三，公约应就何时应该谈判形成协议，这是一种建立在纠纷基础上的启动机制，或者随着互联网的运转而启动谈判。公约可以就何时需要附加法律协议形成概念，其形式可以是公约的议定书。第四，公约应授权缔约国会议扮演监工，监督那些有限的与互联网相关的问题，这些问题被认为适合于治理。重要的是，缔约国为企业和民间团体充满活力地参与到治理功能中来奠定了基础。

为使《联合国互联网治理框架公约》制定出来并获得共识，接下来还有大量工作要做。WGIG的报告便是这些工作中的一部分，另外WSIS的最终议程以及WSIS制定的民间团队宣言都是这些工作中的一部分。当然，政府也将发挥关键的、很可能是决定性的作用。对于保护和促进互联网这一世界上最重要的全球服务之一，公约将是一个巨大的机遇。

总之，决策者如果想前进几步，那么首先要后退一步。迄今为止，由于旧原则和规范缺少共识，互联网治理的体制建构过程已饱受困扰。对于解决这些潜在的问题并促进分享理解和共识，一份框架公约将是恰当的政策机制。本文提出的一系列体制原则和规范至少提供了一个范例，但对于所需要的集体协议至多只是第一份初稿。

（责任编辑：李晓晖）

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1001-4225（2017）03-0117-10

本文原载于《互联网全球治理》，中央编译出版社北京图书发行部，2017年2月1日出版。