浙江科技创新政策的区域差异分析

杜伟锦，宋 园，陈宏光

（杭州电子科技大学 管理学院，浙江 杭州 310018）

浙江科技创新政策的区域差异分析

杜伟锦，宋 园，陈宏光

（杭州电子科技大学 管理学院，浙江 杭州 310018）

区域科技创新政策对提高企业技术创新能力，增强地区经济实力具有重要作用。在梳理2015年浙江省十个地级市的科技创新政策基础上，运用政策文本量化与聚类分析法研究了浙江省区域城市科技创新政策的差异性及其成因，并为进一步完善浙江省区域科技创新政策提出了若干建议。

科技创新政策；文本量化；比较

地区科技创新政策对提高企业技术创新能力以及促进地区经济发展具有重要作用。浙江作为东部地区经济发展较快的省份，其区域创新能力连续两年（2014和2015）位居全国前5强[1,2]，可见其科技创新发展走在全国前列。中央政策对大方向和原则性问题进行了科学的界定，地方政策是依据中央政策并结合地方实际因地制宜制定的相关具体政策措施，地级市政策是更加具体化的地方政策。基于以上分析研究地级市科技创新政策对提高地区创新能力进而促进经济进一步发展具有重要意义。论文从浙江省地级市政策出发，通过对浙江省十个地级市（不含丽水市，其中杭州、宁波为副省级城市）的科技创新政策进行横向比较研究，为进一步完善浙江省地级市科技创新政策提供有效建议。

目前，关于区域科技创新政策的研究主要集中在以下几个方面：第一，关于科技创新政策分析维度方面的研究。从“政策目标—政策手段”二维框架[3]逐渐过渡到“政策目标—政策工具—政策执行”三维框架[4,5]；第二，关于科技创新政策量化分析的研究。刘云和叶选挺等[6]利用文本挖掘法对不同阶段下的国家创新体系政策的演进进行了研究；彭纪生等[7]从政策力度、政策目标和政策措施三个方面建立政策量化标准体系，对我国1978—2006年的科技政策进行了量化研究；刘凤朝等[8]从科技创新政策的“效力”和“类别”两个方面对我国1980—2005年科技创新政策的演进过程进行了量化统计分析；第三，关于科技创新政策的比较研究。大多文献考察的是国家质检的科技创新政策比较，国外学者中Liu和Jayakar[9]对中印电信产业的创新政策演进进行了比较分析；Lin等[10]借助Rothwell和Zegveld的科技创新政策分析框架对中美智能电网产业的创新政策工具进行了比较；Padilla-Pérez等[11]比较分析了六个国家的科技创新政策效果。国内学者中，李凡等[12]构建了技术创新政策比较研究框架，并对金砖国家的政策文本进行了比较研究；李梓涵昕和朱桂龙等[13]对中韩两国的技术创新政策进行了对比分析；林汉川等[14]对中俄两国的技术创新政策的演进进行了比较。还有部分文献对我国的科技创新政策进行区域比较，例如，盛亚和孙津[15]对浙、粤、苏、京、沪五省（市）的科技创新政策进行比较分析。

综上所述，关于区域科技创新政策的研究还存在以下不足：首先，缺少地区科技创新政策之间的比较，尤其是地级市之间的比较。地区科技创新政策法规相比较于国家级以及省级政策来说，更加具体且更具有针对性。其次，缺少政策文本量化方法与政策内容相结合的研究分析。鉴于此，在已有研究成果的基础上，采用政策文本量化研究的方法，以浙江省2015年仍实施的地级市科技创新政策文本为样本，采用聚类分析方法对浙江省地级市科技创新政策进行了比较分析，为其他研究者提供参考。

一、研究方法与数据来源

（一）数据来源

主要通过以下手段对浙江省地级市科技创新政策文本进行搜集：第一，查找浙江省各地级市相关部门刊印的科学管理工作文件汇编；第二，在浙江省各地市人民政府、科技局、财政局等与制定科技创新政策密切相关的部门网站上以“科技”和“创新”为关键字进行搜索。用以上两种方法查找整理出2015年间杭州、湖州、嘉兴、金华、宁波、衢州、绍兴、台州、温州、舟山十个城市正在实施的科技创新相关政策文本共150篇。搜集到的150篇政策文本涉及的政策类型主要有办法、意见、细则等。具体分布如表1所示。从表中数据可以看出政策主要是以办法和意见的形式颁布的，分别占66%和18.67%。

表1 浙江省地级市科技创新政策类型分布

搜集查找到的科技创新政策文本主要涉及到科技创新与高新技术产业化类、知识产权类、科技奖励与人才队伍类三类政策。这三类政策主要涉及到企业、孵化器、人才、奖励等方面，根据这些方面把上述三类政策细分为9类，即科技创新与高新技术产业化类政策主要包含高新企业认定政策、企业研发中心认定政策、科技型企业政策、地级市科技孵化器政策以及其他类型创新载体政策；知识产权类政策主要涉及到专利示范企业认定科技政策；科技奖励与人才队伍类政策主要包含三个方面，分别为科技进步奖励政策、科技团队建设政策以及优秀人才建设政策。

将收集到的150篇政策文本按城市以及政策类型分类并进行统计。如表2所示。由表2可以看出在奖励与人力资源发展政策方面，杭州、嘉兴、金华、宁波四个市颁布较多；知识产权类政策方面只有宁波颁布数量较多；杭州颁布科技创新与高新技术产业化类政策明显多于其他市。从整体上来看，颁布科技创新政策数量在前三位的市分别是杭州、金华、宁波。

表2 浙江省地级市科技创新政策分类统计表

（二）研究方法

根据研究内容，借鉴彭纪生等[7]对1978-2006年间国家技术创新政策进行量化分析的方法，探究本文所需的量化指标。首先对浙江省地级市科技创新政策文本进行归类，然后按照量化标准（如表3），对每个市的科技创新政策进行量化，得到量化结果（如表4）。汇总各市的政策量化得分后，再除以评审标准数，得到结果。然后，利用K-means聚类分析法对十个城市的各类政策文本进行粗略聚类，最后满足方差的最小标准是2，并且将十个城市分为两类更加便于之后的比较分析。之后，再分别对这两类城市在第一步中得到的结果求和，除以各类城市数，最后得出某一科技政策中该类城市的政策强度（如表5）。最后，深入分析两类城市在同一类型政策上所存在的明显差异，以及深入分析这种政策差异所存在的原因。

表3 浙江省地级市科技创新政策量化标准（部分）

二、数据分析与结果

（一）科技创新政策条款量化得分分析

表4是浙江省十个地级市在科技创新政策方面的量化得分。由表4可以看出：首先，在科技创新与高新技术产业化类政策方面，总的来说舟山与湖州两个市得分最高，其次是宁波市。舟山市与湖州市得分最高的原因是两市的科技创新与高新技术产业化类政策有多项采用的是省级政策，而省级政策制定标准较高。嘉兴市在高新企业认定政策方面得分较低，主要是因为《嘉兴市高新技术企业认定工作实施意见》中对认定高新技术企业的注册年限没有做详细要求。湖州市和台州市在其他创新载体政策方面量化得分最低，因为这两个城市缺乏其他创新载体方面的政策。其次，科技奖励与人才队伍政策方面，宁波市与杭州市政策量化得分最高。宁波作为港口型城市，杭州作为中国跨境电子商务综合试验区，两市经济发展良好，并不缺少资金支持，故对科技人员的奖励政策方面额度较高，能够充分调动科技人员的积极性。知识产权类政策方面，湖州、杭州、宁波三市政策量化得分最高。湖州市得分较高的原因是其高新技术企业研发中心、科技企业孵化器、高新技术企业管理办法均采用了省级政策。杭州市与宁波市知识产权类政策量化得分较高，充分说明了两市对创新主体在技术研发方面加大投入的鼓励及对知识产权保护的注重。

表4 浙江省地级市科技创新政策量化得分表

（二）浙江区域科技创新政策归类比较

表5显示了浙江省十个地级市聚类分析后的科技创新政策强度。

科技创新与高新技术产业化类政策方面：两类城市在科技型企业、其他类型创新载体政策以及企业研发中心认定方面的政策强度基本相似。在高新企业认定政策方面，杭州、金华、宁波、湖州、衢州、舟山属于第一类城市，这六个城市的政策强度高于剩余四个城市。第一类城市对高新企业作了严格的界定，不仅对职工的学历，研发人员的比重作了较高的限定，还对企业注册年限，是否拥有知识产权以及研发费用、高新技术产品收入所占比重进行限定。如《关于杭州市高新技术企业认定工作实施意见的通知》中明确指出认定的高新技术企业须登记注册2年以上，具有大专以上学历的科技人员占企业注册总人数的20%以上且详细规定了研发人员所占比重等。这种较高的限定条件使得第一类城市所认定的高新技术企业具有较高的技术创新能力。地级市科技孵化器政策方面，宁波、绍兴、温州、湖州、舟山、台州这六个城市属于第一类城市，其政策强度高于杭州、金华、嘉兴、衢州。在该方面，企业认定、在孵企业数目、孵化器场地面积、收入与固定资产、奖励等方面第一类城市得分较高。比如《宁波市科技企业孵化器认定管理办法》关于科技孵化器认定方面规定企业注册资本为至少300万，而《金华地级市科技孵化器认定与管理办法》在企业注册资本方面的规定为至少10万。

科技与人才队伍类政策方面：两类城市在科技进步奖励、科技团队建设、优秀人才建设政策方面均存在较大差异。科技进步奖励政策方面，杭州、宁波、绍兴、嘉兴这四个城市属于第一类城市，其总体政策强度较高。第一类城市在奖励总额度、基础与应用基础研究、软科学、社会公益等方面出台的相关政策较多，量化得分较高。科技团队建设政策方面，绍兴、舟山以及衢州这三个城市的科技创新政策文本中没有涉及到此类政策，而湖州关于此类政策的评审准则较低，所以造成了这四个城市的科技团队建设政策强度较低。优秀人才建设方面，杭州、金华、宁波、绍兴这四个城市关于企业、高等院校以及科研院所人才流动政策较为全面，对于优秀人才的奖励办法更为具体，奖励金额较高。以上四个城市优秀人才建设政策强度也较高。

知识产权类政策方面：杭州、金华、宁波、嘉兴、湖州、衢州这六个市在专利示范企业认定政策方面的政策强度高于绍兴、温州、舟山、台州。具体来说，对于发明专利数、专利奖励总额度、国内发明专利资助金额、国外发明专利资助金额等七个方面，第一类城市政策强度处于较高水平。例如《杭州市专利试点、示范企业管理办法》中规定申报专利试点、示范企业必须累计拥有发明专利5项，而《创建嘉兴市专利示范企业工作实施办法》中申报专利示范企业规定须累计拥有发明专利2项。

表5 浙江省地级市科技政策聚类分析表

（三）浙江省科技创新政策的区域差异原因分析

各地区经济情况不同。例如，对于科技进步奖励政策来说，杭州与宁波等市的经济发展水平较高，本地大多企业拥有较高的技术水平。通过奖励政策可以调动研发人员的积极性，使得技术水平进一步提升，进而带动经济的发展。所以这些地区相关政府部门有资金也有动力对实现技术突破的科技人员给予奖励。

各地区地方特色不同。例如，舟山市作为渔业、港口城市，当地政府紧密结合地方特色，出台了《关于加快中国（舟山）海洋科学城建设进一步支持海洋科技创新的若干意见》。该意见提出支持创新平台载体建设、加快高新技术产业发展等旨在建设中国（舟山）海洋科学城、创建国家创新型城市。

有些地区政策不全面或政策评审标准较低。以科技团队建设政策为例，有些城市缺少相关法规政策，如绍兴、衢州以及舟山，而对于湖州来说，其相关政策评审标准较低。

有些地区政策直接借鉴省级政策。例如，对于高新技术企业认定政策来说，金华，湖州以及衢州市政策强度较高，主要是由于这些城市并没有制定适合本区域发展的高新技术企业认定政策，而省级高新技术企业认定政策的评审标准较高。这样导致这些城市中从相关政策得到优惠的高新技术企业数量较少，而且奖励措施在省级高新技术企业认定政策中比较单一，没有对奖励措施进行细化，也没有对相关企业给予全面的支持，使得高新技术企业认定政策对企业的激励作用减弱。

三、结论与建议

通过对浙江省地级市科技创新政策横向比较分析，发现各地科技创新政策组合强度相差不多，在科技创新与高新技术产业化类政策方面，舟山、湖州以及宁波相关政策得分及政策强度较高，舟山及湖州政策强度高是因为使用了省级政策。杭州及宁波市在科技奖励与人才队伍类政策方面政策力度较大，这与两市的经济发展水平及技术研发情况密切相关；知识产权类政策方面，杭州、金华、宁波、嘉兴、湖州、衢州在专利示范企业认定政策强度较高。同时，根据浙江省科技创新政策区域差异原因的分析，对于浙江省地级市科技创新政策提出以下几点建议：

第一，科技创新政策制定过程中应结合本地区具体情况，将经济、技术、地方特色等因素考虑在内，制定出与自身发展情况相切合的政策，而不应直接将省级科技创新政策拿来应用。

在政策制定过程中，各地尤其除杭州、宁波以外的城市还应注意以下几个方面。

首先，对于高新企业、企业研发中心、科技孵化器、其他类型创新载体等方面各地应结合自身发展情况建立多元化的科技创新投入体系。具体实施可以从以下几个方面入手：各地市可以对各地科技创新企业进行调研，对于切实具有发展前景的企业，纳入重点扶持对象，对于项目进行资金支持；对于科技创新企业除了进行税收减免，财政支持外，还应多鼓励企业从多渠道进行融资。

其次，各地针对自身情况要对认定后的专利型企业相应的提供中介服务体系，如科技成果交易市场，科技创新公共服务中心等。技术市场应包括科技创新成果转化、科技创新成果评价、知识产权相关问题服务以及技术判断等全方面的服务体系。

最后，加强科技创新人才队伍建设的培养。各地应根据自己的需要，引进人才，尤其是除杭州与宁波之外的地区，这些地区应该着重对本地技术创新人员的培养和人才队伍建设。首先要细化科技创新激励机制，采用多种激励办法调动技术创新人员的积极性和主动创造性。另外，可以建立不同领域的人才协同创新机制，使不同领域的科技创新人才加强有效沟通，实行人才优势互补，加快技术创新。

第二，政策制定要注意相互衔接。首先，在政策制定过程中，要注意政策之间的平衡。例如，虽然绍兴市在优秀人才建设政策方面政策强度较高，属于第一类城市，但其缺少科技团队建设方面的政策。其次，不仅要有项目认定性政策还要有对项目认定后的具体评估反馈类政策。评估政策可以对企业起到监督作用，使得政府部门的奖励、资金投入、优惠政策有效实施。反馈类政策则可以增强政策制定的合理性。

[1]陈磊.2014中国区域创新能力报告出炉[N].科技日报，2014-12-26（1）.

[2]张盖伦.《中国区域创新能力评价报告2015》发布[N].科技日报，2015-12-07（1）.

[3]Edquist C, Hommen L. Systems of innovation: theory and policy for the demand side[J]. Technology in Society, 1999,21（1）:63-79.

[4]Peters B G. Policy Instruments and Public Management: Bridging the Gaps[J]. Journal of Public Administration Research & Theory, 2000,10（1）:35-47.

[5]Nill J, Kemp R. Evolutionary approaches for sustainable innovation policies: From niche to paradigm[J]. Research Policy, 2009,38（4）:668-680.

[6]刘云,叶选挺,杨芳娟，等.中国国家创新体系国际化政策概念、分类及演进特征——基于政策文本的量化分析[J].管理世界,2014（12）:62-69.

[7]彭纪生,孙文祥,仲为国.中国技术创新政策演变与绩效实证研究（1978-2006）[J].科研管理,2008,29（4）:134-150.

[8]刘凤朝,孙玉涛.我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289项创新政策的实证分析[J].中国软科学,2007（5）:34-42.

[9]Liu C, Jayakar K. The evolution of telecommunications policy-making: Comparative analysis of China and India[J]. Telecommunications Policy, 2012,36（1）:13-28.

[10]Lin C C, Yang C H, Shyua J Z. A comparison of innovation policy in the smart grid industry across the pacific: China and the USA[J]. Energy Policy, 2013,57（7）:119-132.

[11]Padilla-Pérez R, Gaudin Y. Science, technology and innovation policies in small and developing economies: The case of Central America[J]. Research Policy, 2014,43（4）:749-759.

[12]李凡,章东明,刘沛罡,等.技术创新政策比较研究框架构建及应用——基于金砖国家政策文本的分析[J].科学学与科学技术管理,2016,37（3）:3-12.

[13]李梓涵昕,朱桂龙,刘奥林.中韩两国技术创新政策对比研究——政策目标、政策工具和政策执行维度[J].科学学与科学技术管理,2015,36（4）:3-13.

[14]李凡,林汉川,刘沛罡，等.中俄技术创新政策演进比较研究[J].科学学研究,2015,33（9）:1348-1356.

[15]盛亚,孙津.我国区域创新政策比较——基于浙、粤、苏、京、沪5省（市）的研究[J].科技进步与对策,2013,30（6）:93-97.

An Empirical Study on Regional Differences in Scientific & Technological Innovation Policy in Zhejiang

DU Wei-jin， SONG Yuan， CHEN Hong-guang

（SchoolofManagement,HangzhouDianziUniversity,HangzhouZhejiang310018,China）

The regional scientific and technological innovation policy plays an important role in improving the ability of technological innovation and enhancing the regional economic power. Based on the study of the scientific and technological innovation policies of 10 prefecture-level cities in Zhejiang in the year of 2015, the differences and reasons of their scientific and technological innovation policies are analyzed with the text quantification and the clustering methodology and some suggestions are raised for further improving the regional scientific and technological innovation policy in Zhejiang Province.

scientific and technological innovation policy; text quantification; comparison

10.13954/j.cnki.hduss.2017.02.002

2016-06-08

国家自然科学基金（71273078，71673074，71502046）

杜伟锦（1965-），男，浙江嵊州人，教授，技术经济和区域创新.

F204

B

1001-9146（2017）02-0007-06