广德县集体天然林资源保护的现状及对策

傅明宏

摘要：该文介绍了广德县集体天然林资源现状，天然林保护的成果，指出了天然林保护中存在的问题，并提出了集体天然林保护的对策，以促进集体天然林保护工作的健康、可持续发展。

关键词：广德县；集体天然林；保护网络；长效机制

生态文明建设已上升为国家“五位一体”发展战略，实施天然林保护是国家加强生态文明建设的重要举措。为切实加强天然林保护工作，2014年广德县启动了广德县森林生态保护小区建设，将全县19 747.3hm2天然阔叶及针阔混交林（含天然灌木林）全部界定为生态小区进行保护。现全县已形成了一个以“自然保护区及森林公园为核心、国省级重点公益林为主体、森林生态保护小区为补充”的层级比较完整的天然林保护网络。通过森林生态保护小区建设、实施天然林商业性禁伐及加强审批监管等措施，全县天然林得到了有效保护。但在保护过程中也发现了一些问题，需要进行调整、完善，以促进全县天然林保护工作健康、可持续发展。

1.天然林概念及政策背景

1.1天然林的概念 国家对天然林的概念没有做出明确界定，安徽省林业厅以林分的起源为依据，将天然林定义为自然形成与人工促进天然更新或萌生所形成的森林。森林生态学将天然林分为原始林和次生林2类。将原生裸地上开始的植物群落，经过一系列原生演替阶段所形成的森林，称为原始林；在次生裸地上，经过一系列次生演替过程和阶段所形成的森林，称为次生林。按照森林的起源、演替的阶段、群落特征和所受的干扰程度不同可细分为原始林、过伐林、派生林和次生林。我县天然林均为次生林。次生林是指经人为采伐和破坏后，天然演替恢复起来的森林。

1.2政策背景 生态文明建设已上升为国家“五位一体”发展战略，实施天然林保护是国家加强生态文明建设的重要举措。为从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展，2000年我国正式启动天然林资源保护工程。随着天然林资源保护战略的深入推进，天然林保护范围、对象及措施也在不断变化。天然林保护范围已从天保工程区扩大到全国所有林区、保护对象由工程区内国有天然林为重点延伸到国有、集体天然林全覆盖、采伐政策由天保工程区内停止商品性采伐调整为全面停止天然林商业性采伐。随着全县社会经济快速发展，生活水平不断提高，人们的生态需求及环保意识也不断增强，建设美好家园愿望也越来越强烈。为保护生态环境，实现社会经济的全面、协调、可持续发展，2012年广德县确立了“工业兴县、生态立县”的发展战略。

2.天然林资源概况

2.1资源状况 广德县是安徽省重点林业山区县，林业资源丰富，森林覆盖率58.48%、林木绿化率62.11%，素有“中国竹子之乡”、“中国板栗之乡”的美誉，2013年荣获“全国绿化模范县”称号。全县现有林地129 687.1hm2，其中有林地面积121 333.8hm2。活立木总蓄积1 929 958m3，其中乔木林蓄积1 785 863m3，立竹2.4亿株。现存天然林31 893.9hm2，按权属分：集体天然林31 699.8hm2，国有天然林194.1hm2；按林种分：竹林9 619hm2，天然乔木林22274.9hm2，其中乔木阔叶林20 193.8hm2、针叶林2 081.1hm2。天然林蓄积497 010m3，其中阔叶林372 008m3、针叶林125 002m3，天然竹林立竹0.55亿株。

2.2资源特点

2.2.1资源破坏严重 广德县属北亚热带常绿阔叶林区，天然林资源非常丰富。由于人们长期对天然林进行不合理的开发、改造，大力发展竹林、经济林及从事农业生产和因松材线虫病除治而大量采伐天然松林等原因，导致原生地带性植被受到破坏，人工林面积大幅增加，天然林面积锐减。全县天然林呈直线下降趋势，根据广德县森林资源规划设计调查，到2013年仅存天然林31 893.9hm2，天然乔木林22 274.9hm2。现天然植被分布面积较大的树种有毛竹、其他小径竹、栎类、槠类、枫香、栗类、马尾松、化香等见表1。

因2013年第6次森林资源调查与前期调查对竹林起源的界定标准不同（1996天然竹林34 806.1hm2、2004年30 509.1hm2、2013年9 619hm2），导致第6次调查人工林面积过大，为保证数据真实性、可比性，故对该数据进行修正，2013年天然竹林按前2次调查数平均值计。

2.2.2分布及结构不合理 广德县地处皖南山区东北部，黄山余脉蜿蜒于县西南，天目山余脉逶迤于县之东南，是一个含中山的低山丘陵山区县。地势南高北低，中间呈一宽广封闭盆地。天然林主要分布于县南部、西部、北部的山地，地处山高、偏僻地带，中部丘陵岗地分布较少。因经营强度大，天然林碎片化、孤岛化严重，众多天然林斑块散布于人工林中，集中连片分布少。据2013年资源清查统计，天然乔木林22 274.9hm2，区划小班4 682（含副小班）个，其中面积低于0.4hm2小班1 101个、面积341.1hm2，面积介于0.5-1.0hm2小班816个、面积609.6hm2，面积介于1.1-2.0hm2小班549个、面积770hm2。全县天然乔木林可采伐资源匮乏，据“二类”统计天然成熟林仅1.4hm2、近熟林151.1hmz、中龄林3517.8hm2、幼齡林17 262.1hm2，林龄结构极不合理，急需进行科学保护。

3.天然林保护情况

3.1完善天然林保护网络 为全面推进“生态立县”发展战略，切实加强天然林资源保护，加大森林生态环境建设力度，2014年广德县人民政府出台了《广德县加强天然林资源保护建设森林生态保护小区实施意见》，并依据《实施意见》制订了《广德县森林生态保护小区建设总体规划》，将全县19 747.3hm2天然阔叶及针阔混交林（含天然灌木林），其中公益林8 575.4hm2、商品林11 171.9hm2，全部纳入森林生态小区进行保护，禁止对小区内天然林进行商品性采伐。广德县已区划国、省级重点公益林38366.7hm2；建立自然保护区2个，面积5 164hm2，其中扬子鳄国家自然保护区（朱村片）1 402hm2，广德县泰山省级自然保护区3 762hm2；建成森林公园4个，其中国家横山森林公园1 000hm2，阳岱山省级森林公园1 000hm2、笄山省级森林公园550hm2、茅田山省级森林公园500hm2。通过天然林生态保护小区建设，现全县已形成了一个以“自然保护区及森林公园为核心、国省级重点公益林为主体、森林生态保护小区为补充”的层级比较完整、覆盖全面的天然林保护网络。

3.2强化许可监管 强化项目预审管理，对不符合天然林保护政策的新建项目一律不予立项。加强审批监管，全面停止以当地天然林为原材料的木材加工企业的行政许可审批，积极引导现有的天然木材加工企业进行转产。严格执行国家天然林保护政策，禁止天然林商业性采伐审批。

3.3坚持依法治林 积极推进林业行政综合执法改革，加强林业执法队伍建设，2013年成立了广德县林业综合行政执法局。综合执法改革整合了原木竹检查站、基层林业站及林业有害生物检疫站等相关林业职能部门的行政执法权，规范了行政执法行为，避免了林业行政多头执法的现象，提高了执法效能，为全县依法治林奠定了坚实的基础。加强森林资源的动态管理，积极开展日常巡查和专项检查，从采伐、运输、经营、加工等各个环节加强资源监管。加大执法力度，严厉打击乱砍滥伐、乱垦滥挖、非法收购、非法加工、毁林种茶等破坏天然林资源的违法犯罪行为。自2014年我县启动天然林保护工作以来，共查处各类破坏天然林资源的案件146起，其中刑事案件6起、行政案件140起，有效地保护了天然林资源。

4.存在问题

4.1概念界定不清

4.1.1天然林 国家没有对天然林的概念做出明确、权威性的界定，实际工作中一般以林分（林木）的起源作为判断天然林的依据。该定义忽略了天然林与天然林木的区别，有扩大化之嫌。例如我县将所有天然起源的林木，特别是将人工商品林范围内的散生天然林木及散布的小面积天然片林界定为天然林，禁止商业性采伐，是否科学、合理值得商榷。同时对人工林采伐后自然萌发形成的林分怎么界定也没有明确。

4.1.2商业性及非商业性采伐 关于商业性采伐的含义，根据国家林业局办资字[2014]213号《国家林业局办公室关于上报省级“十三五”期间年森林采伐限额编制成果有关事宜的通知》中规定：2014年中央一号文件提出停止天然林商业性采伐。针对的是东北、内蒙古重点国有林区的天然林。要求是采伐天然林不能出材，即不能生产长度2m以上、小头直径8cm以上的规格材。同时强调各相关单位“十三五”期间年森林采伐限额的编制要严格按照上述要求执行。由此定义看出天然林非商业性采伐不能出规格材。而《森林采伐作业规程》关于限伐区的解释中对非商业性采伐定义为对森林进行抚育、改造及更新等采伐活动。2种解释分别从出材和采伐类型的角度进行定义，明显不同，集体天然林非商业性采伐如何适用不明确。

4.2缺乏可持续性 我县是集体林业大县，集体林地126 421.6hm2，占全县林地129 687.1hm2的97.5%。集体林权制度改革后，除极少数由村、组集体统一经营外，绝大多数山场均确权到户，由农户自主经营。森林资源是林农重要的生产资料，是山区群众重要的经济收入来源。实施天然林保护，建立森林生态小区、禁止天然林商业性采伐，限制了林农的经营自主权，影响了林农的收入。由于缺乏保护林农利益的配套政策、措施，群众利益保障不足，导致群众对天然林保护工作积极性不高，最终将影响天然林保护的可持续性。

4.3缺乏法律基础 我国实行森林分类经营制度，森林分为公益林和商品林。公益林包括防护林和特种用途林，商品林分为经济林、用材林和薪炭林，國家依法保障林农的经营自主权。林木采伐具有极强的法律性、政策性及科学性，是加强森林资源管理的关键，《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》及《森林采伐作业规程》等法律、法规及技术规程针对不同林种的林木采伐类型及采伐方式做了科学、详细的规定。加强天然林保护，全面禁止天然林商业性采伐，特别是禁止集体天然商品林商业性采伐，与《森林法》等法律、法规及技术规程规定的采伐政策不相符。同时全面禁止天然集体商品林的商业性采伐，与我国集体林权制度改革的政策精神也不完全相符。

4.4影响松材线虫病除治 广德县是松材线虫病疫区，为了控制及消灭疫情，根据松材线虫病防治技术要求，在松材线虫病防控过程中，不仅在疫情监测过程中需要开展卫生伐及时清理林中病死、枯死及衰弱松木，而且还需对发病乡镇的松木进行除治性采伐及非发病乡镇松木进行商品性采伐。马尾松、黑松等松科植物是松材线虫病的主要寄主植物，而我县马尾松均为天然林，停止天然林商业性采伐导致马尾松采伐受限也必将影响松材线虫病的除治工作。

5.天然林资源保护对策

5.1完善天然林保护立法 坚持依法治林，尽快将国家天然林保护政策上升为国家的法律、法规。加快《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等相关法律、法规修改，完善天然林保护的法律基础。制定出台《天然林保护条例》，阐明天然林的法律概念、规范国有及集体天然林的经营管理、明确破坏天然林资源的法律责任，为天然林保护提供强大的法律保障。增强立法的科学性，对天然林保护过程中出现的特殊情况应区别对待，例如遇到抗洪抢险、林地征占用、重大林业有害生物疫情（松材线虫病）防控等特殊情况，可依法采伐。

5.2编制天然林保护方案 天然林保护是一项庞大、复杂的社会性系统工程，不仅事关生态环境建设大局，也与广大群众的切身利益息息相关。集体天然林涉及经营主体众多、经营形式复杂，天然林保护不能简单化、一刀切，必须按照量力而行、突出重点、分类保护的原则稳步推进。各地要根据国家的天然林保护政策、法律、法规，结合当地的资源总量及分布状况因地制宜编制《集体天然林保护实施方案》，明确天然林保护的范围、建立保护措施、完善配套政策、落实保护资金，确保天然林保护工作依法、有序推进。

5.3建立长效机制

5.3.1实施生态补偿 坚持森林分类经营制度，规范天然林管理。积极争取国家、省级公益林指标，根据公益林区划界定技术规程，将重点生态区位及生物多样性丰富的天然林界定为国、省级公益林，对一般天然林可区划界定为县级公益林。建立县级生态补偿基金，按照公益林事权等级，分别对各级集体天然公益林实施生态补偿，充分保障广大林农的切身利益，确保天然林保护的可持续性。

5.3.2加强天然林管护 加强天然林保护，资源管护是关键。我县天然林31 893.9hm2，其中集体天然林31 699.8hm2，天然乔木林22 274.9hm2，天然集体林权制度改革后，山场均由农户承包经营。由于天然林分布零散，涉及农户众多，管护难度大。资源管护有自主管护、统一管护及委托管护等多种模式，根据我县天然林总量、分布及前期公益林管护经验，考虑聘请护林员进行统一管护的模式为好。加强组织领导，成立专门的公益及天然林保护机构，统筹全县天然林、公益林管护工作。尽快制定《广德县护林员管理办法》，明确护林员的权、责、利，规范护林员管理，确保公益林及天然林保护政策落到实处。

5.4调整林区经济结构 积极引导林区进行产业结构调整，降低群众对传统林业经济的依赖。充分发挥林业的多种效益，开展林业复合经营增加经济收入，在确保不破坏生物多样性及生态功能的前提下，鼓励经营者积极开展林业复合经营。一是大力发展林下经济。根据《广德县加快林下经济发展实施意见》，支持、引导林农通过林药、林禽（畜）、林疏、林菌等形式大力发展林下经济；二是大力发展生态旅游。各地依托良好的生态环境和丰富的景观资源，大力发展生态、休闲旅游，促进林区经济发展，增加林农收入。