“四个全面”战略布局下中国生态文明建设的现实困境与基本思路

董扣艳+黄娟

摘要：当前和今后相当长一段时期内，中国将在“四个全面”战略布局指导下开展生态文明建设，不断丰富与发展中国特色社会主义生态文明建设理论。科学研究、总结、把握二者关系，进一步探索中国特色社会主义生态文明建设规律是现阶段中国面临的重大现实问题。中国生态文明建设总体成效显著，但依然受到现实中很多因素的制约。“四个全面”战略布局下，中国生态文明建设必然要建成生态小康，实现生态改革公平，从严实施生态法治和落实生态党建。

关键词：“四个全面”；生态小康；生态改革；生态法治；生态党建

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：16735595（2017）02003605

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。”[1]“四个全面”战略布局是党中央立足于新的世情国情党情所提出的重大战略决策，其“落实和实现与否，直接决定着中国特色社会主义事业的未来发展”。[2]生态文明建设与“四个全面”战略布局紧密相关，前者是对后者的贯彻落实，后者是前者的指导思想。本文以生态文明建设为研究主体，将“四个全面”的战略要求作为贯穿主线，基于现实困境，对未来中国生态文明建设的基本思路作一探讨。

一、“四个全面”战略布局对生态文明建设的指导意义

国内学术界关于“四个全面”战略布局对生态文明建设指导意义的研究尚处于起步阶段。黄承梁从“四个全面”对生态文明建设的战略指导角度提出，每一个“全面”都是“生态文明建设的总目标、发展动力、制度基石、根本保障和前进指引”。与此同时，“‘四个全面战略与生态文明建设本质上是一致的，要以‘四个全面引领生态文明建设，更好地增强建设生态文明的时代定力”[3]。黄娟从理论与现实相结合的角度指出：“‘四个全面战略布局为我们深入认识与加快推进生态文明建设提供了根本理论指导与全新思路。”[4]其中，建成生态小康和全面小康是现实目标，在经济新常态下实现绿色增长、绿色产业、绿色科技和绿色消费是根本途径，深化改革、完善法治和从严治党是重要举措。综合分析上述观点，“四个全面”战略布局对生态文明建设的指导主要包括两种：一种是微观层面，即每一个“全面”对生态文明建设的具体指引；另一种是宏观层面，即由四个“全面”所组成的“四个全面”战略布局这一有机整体的抽象指引。二者缺一不可、相辅相成、互为共生，前者是后者的基础，后者具备前者所缺乏的整体性、系统性与战略性优势与合力。

本文将从具体的微观层面探讨“四个全面”战略布局的四个有机组成部分与生态文明建设之间的关系，将当前中国特色社会主义发展过程中最突出、最紧迫、最重要的几大问题与生态文明建设结合起来研究，具有一定的理论价值和应用价值。基于理论价值与应用价值的现实需要，“四个全面”战略布局对生态文明建设的指导既包括理论指导，也包括实践指导。结合每一个“全面”提出的具体要求，制定符合生态文明建设规律、带有生态文明建设基因、利于生态文明建设进程的规章制度，并将其上升到理论层面，再应用于实践，形成生态文明建设领域的独特约束力，有利于提高生态文明建设实效。

中国石油大学学报（社会科学版）2017年4月第33卷第2期董扣艳，等：“四个全面”战略布局下中国生态文明建设的现实困境与基本思路二、“四个全面”战略布局下生态文明建设的现实困境

客观审视中国生态文明建设现状和每一个“全面”的最终目标，现实与目标之间仍有较大差距，即“四个全面”战略布局下的生态文明建设仍存在着很多困境。主要表现在：

1.生态小康指数与其他小康指数仍有显著差距。生态小康是衡量生态文明建设和经济社会发展协同程度的重要指标。中国小康指数研究权威刊物《小康》杂志调查了与百姓生活密切相关的全面小康指数，其中包含生态小康指数。生态小康指数是衡量中国生态文明建设水平的标杆，反映了生态文明建设领域的全面小康进程。数据显示（见图1）①，十七大报告首次提出“建设生态文明”后，中国生态小康指数出现十年最高增幅。十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后，生态小康指数突破70，进入增长新阶段。随着生态文明建设力度加大、相关政策的先后制定与出台，生态小康指数进入平稳增长时期。但是，生态小康指数的具体数值相较于其他小康指数仍旧不高。以2015年中国综合小康指数数据为例（见图2）②，2014—2015年，数值最高的消费小康指数为825，其次是生命小康指数和饮食小康指数，分别是804和794，而生態小康指数数值仅为711，仅比数值最低的教育小康指数高01，与消费小康指数相差114。李克强指出：“资源相对不足、环境容量有限，已经成为新的基本国情，成为发展的‘短板。”[5]因此，在发展过程中，必须重视补齐资源和环境短板，提高生态小康指数。

2.区域之间的生态改革机会成本存在显著差异。生态改革指生态文明建设领域的改革。生态改革的机会成本是指由于中国各区域之间的资源环境承载能力、开发密度和开发潜力互异，致使相对落后区域因开发落后而损失的经济利益。各区域在生态文明建设领域的改革中所具备的时间有利情况与其生态改革机会成本直接相关。数据显示（见图3），在中国第一、二批生态文明先行示范区建设名单中，西部占比最高，其次是东部地区。间接显示出，自改革开放至今，中国西部地区生态文明建设进度相对落后，且缺乏必要的生态补偿政策以弥补其因相对迟缓开放而损失的经济利益。图3生态文明先行示范区建设（第一批、

第二批）地区分布比例东部地区经济相对发达，但巨大的人口压力加重了资源环境的负担，需尽快摆脱先污染后治理的发展方式。此外，随着东部地区环境污染逐渐转移，区域生态环境质量差距加大。深圳、杭州等城市率先建立生态改革试点，相比而言，西部地区的生态改革机会成本较大。因此，政府需进一步处理好目标和手段、机遇和挑战的关系，掌握以局部促全局的精髓，在全面建设小康社会的进程中合理分配资源，建立健全生态补偿机制。

3.生态法治力度仍然偏弱。《大辞海》对“法治”的解释是“用法律治理国家”，[6]强调法治是一种与“人治”相对的治理方式。生态文明是人类社会新型文明形态，将带来社会规范与制度体系的再造与重塑，需要一种系统性、强制性的保障体系保证文明转型的顺利进行，这种保障体系即为生态法治。作为一种回应文明转型诉求的法治新形态，“生态法治相较于人本法治的质性迈进突出反映在作为法治基本范式的‘权利在内涵方面的拓展和外延方面的丰富”。生态法治主张重视自然对象的权利归属，充分尊重子孙后代的生存发展权利，[7]呈现出与人本法治差异显著的法治价值。在生态法治实施过程中，反映相关法律贯彻与执行程度的概念即是生态法治力度。近年来，中国层出不穷的环境问题的实质就是生态法治力度仍然偏弱，这是现阶段阻碍中国生态文明制度实施的最大问题。生态环境与能源资源领域的山头主义、小团体主义等帮派式腐败屡现不绝，“中石油窝案中被查处的蒋洁敏、王永春、冉新权等巨贪，违法违纪，大搞寡头垄断，不仅给国家的金融、环保领域带来严重负面影响，甚至已经威胁到了整个国家的能源安全”[8]。帮派式腐败的危害极大，不仅严重损害了国家、社会和人民的利益，而且由于滥用和错用职权给生态环境、能源资源带来的危害还会在一定程度上阻碍中国生态文明建设的推进。因此，必须绝对维护宪法和法律的权威，充分发挥其规束作用，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

4.生态党建的落实受制于领导干部的知行态度。生态党建是一种“以生态经济资源为依托，以党组织覆盖为基础，以党员发挥作用为核心，以发展生态经济为目标的基层党建新格局”[9]。生态文明建设领域相关部门的党建工作，必须切合党中央和各级地方党组织提出的需求或期望，从思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设等多方面入手，全方位落实生态党建要求。自十八大以来，党中央在全党范围内组织开展了一系列主题教育活动，并及时修订或出台了一系列党内法规用以约束全体党员，力争将权力关进制度的笼子，相关举措取得的成效有目共睹，但专门针对生态文明建设的党建要求尚未形成完整体系。作为党员队伍的中坚力量，领导干部就生态党建要求的认知水平与执行程度对生态文明建设具有关键作用。但事实是，纵使已知晓了有关要求，仍有部分人在原则性问题上出现颠覆性错误，[10]“2012年1月至2013年6月，全国环保系统先后有977人因违纪违法分别受到党纪政纪或法律处理。其中，失职渎职和收受贿赂占比高达681%。”[11]生态文明建设相关部门领导干部的思想政治工作在不同程度上被轻视、漠视、忽视，相关理论学习没有真正入脑入心。因此，必须加强对相关部门领导干部的思想政治教育，促进实现知行统一。

三、“四个全面”战略布局下生态文明建设的基本思路

在“四个全面”战略布局下建设生态文明，必须处理好当前利益与长远利益、目标与手段、机遇与挑战的关系。

1.补齐资源环境短板，着力建成生态小康。全面小康要求建设生态文明。党的十八大提出到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，具体内涵是经济持续健康发展，人民民主不断扩大，文化软实力显著增强，人民生活水平全面提高，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展。[12]建设生态文明是全面小康的任务之一，全面小康包含生态小康。全面小康要求破解资源环境方面的深层次矛盾和问题，突破生态瓶颈。生态文明建设存在短板，全面小康将大打折扣，生态文明建设水平应与全面建成小康社会目标相适应。[1]现阶段，人民物质需求由盼温饱、求生存转为盼环保、求生态。全面小康必须兼顾生态公平，提供普惠的、契合人民需求的生态产品，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，促进区域、城乡生态文明建设协调发展。

全面小康要求建成生态小康。全面建成小康社会的本质依然是发展问题，经济新常态下的发展要抓住突出矛盾，促进经济、社会和人的全面提升。环境库兹涅茨曲线表明，污染物排放量随着经济增长而增加，但一过转型期随即下降。中国正处于“三期叠加”的转型期，“资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转”[13]。上海等地区已达高收入经济体标准，污染物排放量拐点已隐约显现，但环境质量拐点还未出现，[14]生态环境质量与经济社会发展程度不相适应。建成生态小康事关实现全面小康大局，必须从根本上解决发展起来之后的能源资源与生态环境问题，处理好经济发展同生态环境的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，进一步发展绿色GDP，促进二者水平相适应。同时，要牢固树立人类命运共同体意识，统筹考虑中国发展和世界进步，为建成生态小康积蓄力量。

2.完善生态文明体制，实现生态改革公平。全面深化改革要求改革生态文明体制。党的十八届三中全会作出全面深化改革的重要部署，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其具体内涵是加快发展中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生態文明，以经济体制改革为重点，以处理好政府和市场的关系为核心，全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革。[15]生态文明体制改革是全面深化改革的任务之一，全面深化改革要求开展生态文明体制改革。生态文明建设不仅是节约资源、保护环境的短期目标，更是造福后代、功在千秋的事业，是实现“协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽”的必由之路。[13]建设生态文明具有高度多样性和复杂性，中国生态文明建设尚处于探索与起步阶段，仍存在许多制度空白，因此现阶段生态文明建设应更侧重于制度建设，[16]逐步建立起系统完善的生态文明制度体系。

全面深化改革要求实现生态改革公平。要以全局观念和系统思维谋划改革，以更大的政治勇气和智慧推进改革，深入解决空气、水、土壤污染等损害人民健康、影响群众生产生活的突出环境问题，破除各种关系网和利益链的繁衍。要更加注重改革的系统性、整体性和协同性，在其他重要领域和关键环节改革中突出生态文明导向，将生态文明体制与各项体制相互对接。要以绿色发展理念引领全方位深化改革，促进生态文明建设形成一整套更加成熟、定型的制度。要以社会平等、共同富裕要求推动生态改革，合理分配资源，建立完善的生态补偿政策，重点实现生态改革的机会公平，正确把握与落实“有计划、有步骤、有重点”的要求，促进生态改革公平。依托区域经济发展的“4+3”布局，在有序推进东中部、东北“四大板块”战略以及“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的进程中创造生态改革机遇，保证区域共享生态改革资源与成果。

3.尊崇法律绝对权威，从严实施生态法治。全面依法治国要求贯彻实施生态法治。党的十八届四中全会作出全面依法治国的重要部署，总要求是坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。具体要求是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。[17]生态文明建设必须遵循这一普遍行为约束，以相关法律为支撑，促进国家、政府和社会生态法治一体化。要时刻高悬法律之利剑，保证宪法和法律在生态文明建设过程中的绝对权威地位，最大限度减少改革阻力，充分激发生态改革活力。

全面深化改革要求从严实施生态法治。一个国家和民族的进步必须以公平正义作为重要支撑，以国家强制力作为坚强后盾，充分挖掘国家的经济增长与机会总量，用法律法规捍卫公平，维护正义。[18]中国生态法治框架正逐渐建构起来，为建设美丽中国提供了有力保障。随着人民对美丽中国的憧憬，对生态文明建设要求的提高，现有生态法治力度已不能满足人民群众日益增长的生态需求以及美丽中国的建设要求。面对已接近上限的环境承载能力，必须以保障人民利益为出发点和落脚点，在党的领导下厉行法治，按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的整体思路，进行革命式改革，推动生态法治向纵深发展。以公平正义为准则，切实维护人民的生态权益，破除“人治”思想的藩篱，坚持法律面前人人平等，促进社会和谐，推进国家全面协调可持续发展。[19]

4.打造纪律严明队伍，从严落实生态党建。全面从严治党要求净化生态文明建设队伍。纪律严明的党员队伍是生态文明建设的重要支撑力量。环保部部长陈吉宁提出：“要以抓铁有痕、踏石留印的韧劲，狠抓作风建设，让环保队伍真正成为一支铁腕治污、勇于担当、公正透明、作风过硬的队伍。”[20]习近平对开展“两学一做”学习教育作出重要指示时强调：“突出问题导向确保取得实际成效，把全面从严治党落实到每一个支部。”[21]从严建设生态文明建设相关部门的基层党组织，打造生态服务新型基层党组织，保持同人民群众的血肉联系，将党的组织建在湖泊湿地、深山森林中，建在生态新农村、产业基地、工业园区中，扩大生态文明建设领域基层党组织的覆盖面。组织各级党员干部认真学习党章党规，培養环境法治思维，强化监督和查处，贯彻执行好每项生态文明制度。

在复杂的能源资源和生态环境形势下开展生态文明建设实践，领导干部是关键力量。生态文明建设领域的党建工作是一项需长期深入开展的系统工程，包含多方面内容。要提高各级领导干部对生态文明建设的认识，组织他们认真学习、消化与吸收党中央关于生态文明建设的文件精神，真正内化于其心、外化于其行，实现生态文明理念由被动接受到主动吸收的转变，将生态文明建设要求真正落实到地方建设与发展过程中。

四、结语

“四个全面”战略布局是当前和今后相当长一段时期内中国经济社会发展的指导思想，将生态文明建设放在“四个全面”战略布局中深刻把握，是中国共产党对社会主义建设规律、人类社会发展规律和共产党执政规律认识的进一步深化。必须将“四个全面”战略布局作为贯穿生态文明建设的主线，立足生态文明建设实际，直击环境保护与能源资源难题，根据“四个全面”战略布局提出的新要求建设生态文明，全面提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，加快走进社会主义生态文明新时代。

注释：

① 根据“《小康》独家发布小康指数年专栏”相关数据整理得出，参见http：//www.chxk.com.cn/zhishu.asp。

② 根据《关于开展生态文明建设先行示范区建设（第一批）的通知》、《关于开展第二批生态文明建设先行示范区建设的通知》两个文件公布的信息整理与计算得出。

参考文献：

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[3] 黄承梁.以“四个全面”战略为指引推动生态文明建设[N].中国环境报，20150312（2）.

[4] 黄娟.“四个全面”战略布局下我国生态文明建设思考[J].企业经济，2016（4）：1621.

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[11] 环保系统一年半近千人被处理[N].法制日报，20140121（6）.

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[13] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，20151030（1）.

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[15] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，20131116（1）.

[16] 趙建军.生态文明体制改革重点何在[N].中国环境报，20131127（2）.

[17] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，20141029（1）.

[18] E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999：332.

[19] 李庆瑞.实行最严密的环境法治为生态文明建设提供保障[J].环境与可持续发展，2014（2）：58.

[20] 陈吉宁.环保重点要加强对地方政府的监督[N].新华每日电讯，20150302（5）.

[21] 习近平：把全面从严治党落实到每一个支部[EB/OL].[20160406]（20160820）.http：//news.xinhuanet.com/201604/06/c_1118548704.htm.

责任编辑：陈可阔

Abstract： China will carry out the practice of ecological civilization construction under the guidance of the "FourPronged Comprehensive Strategy" in quite a long time， enriching and developing the theories of ecological civilization construction of socialism with Chinese characteristics. How to research， summarize and hold the relationship between them scientifically， and to further explore the laws of ecological civilization construction of socialism with Chinese characteristics are major practical problems China has to face currently. Chinas ecological civilization construction has seen remarkable overall results， but is still restricted by many realistic factors. Under the guidance of the "FourPronged Comprehensive Strategy"， the trend of ecological civilization construction in China will steer to a better direction in the future. It will realize ecological welloff， achieve fair ecological reform， implement the ecological rule of law strictly and comply with ecological management of party.

Key words： "FourPronged Comprehensive Strategy"； ecological welloff； ecological reform； ecological rule by law； ecological management of party

收稿日期： 20160910