基于SWOT分析的吉林市引入环卫PPP模式应用前景研究

朱姝慧

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

基于SWOT分析的吉林市引入环卫PPP模式应用前景研究

朱姝慧

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

使用SWOT分析手段，通过对吉林市引入环卫工程PPP的内部优势、劣势及外部的机遇、挑战，对其发展前景进行具体剖析。并结合企业家政府理论，提出吉林市应合理借鉴相关经验、加强政府的监督职能、注重市场的良性竞争、健全相关法律法规的建议。

PPP模式；环卫工程；政府；市场化；私营组织

2014年我国政府工作报告部署了首批80个符合规划布局要求、有利升级转型的示范项目，并统一向社会公开招标。目前，将PPP引入环卫工程项目也逐渐获得各级地方政府的青睐，并促进城市管理转型。在吉林省内，长春市率先全面启动PPP模式，并应用于环卫、垃圾处理、污水处理等各项目中。2015年吉林市实施了环卫工人免费早餐发放工程试点。笔者选择吉林省吉林市为例，结合当前的环卫工程情况，运用SWOT分析方法对环卫PPP模式的应用前景进行研究。

1 吉林市环卫工程概况

吉林市作为吉林省内第二大城市，由于建国初期大力发展重工业，大量的工业废水、废气的排放，对城市的环境造成了巨大的影响，尤其表现为松花江水质的恶化。2005年随着“清水绿带”工程的实施，吉林市的环境卫生状况得到改善，对市容市貌重视程度也逐年提高，并加大力度着手对老城区的道路、公共设施等方面进行改善。该市2010年和2015年城市环境卫生管理情况如表1所示。

表1 吉林市环境卫生管理统计数据

2 吉林市引入环卫PPP模式应用前景SWOT分析

2.1 优势分析

2.1.1 更新环卫工程产业布局

吉林市环境卫生的产业布局在静态上看是由政府部门管治，并对社会大众提供公共服务。引入PPP模式后，增加了私营组织，并由政府部门间接管理［1］。政府部门只是筛选合格企业并监督其工作成果，更好地做到统筹兼顾，对环境卫生工作进行合理安排，突出重点。对于环境卫生工程产业，政府往往是结果导向，主要关注于工作落实效果，但对于环卫工人等工作人员并不能完全协调好政府部门与他们的相关利益冲突［2］。引入PPP模式后，对于政府的检察工作的要求也会提高：①通过承包单位的工作落实情况，考察政府评判是否正确；②将关注点更集中于所要达到的目标层面，以有利于环卫工程产业布局的更新及环卫工程质量的提高。

2.1.2 可借鉴经验较多

将PPP模式引入环卫工程这一举措在成都市、海口市、若羌县、石门县等地都有过相关经验。吉林市可以借鉴成功经验，指导工作安排，将环卫工作市场化，采取环卫一体化运作模式，探索符合吉林市特点的环保新路。

2.2 劣势分析

2.2.1 缺乏公平竞争环境

目前吉林市政府支持私营资本对PPP项目的投资，然而对于市场准入的公平性和透明程度远远不够，政府门户网站仅仅是在年末公布1批中标企业，提供优质的卫生环境服务的资源非常有限。此外，存在着一些部门保护、市场割据的现象，若想建立一个良性竞争的市场模式仍需要政府及各界人士的共同努力。

2.2.2 员工利益无法保证

近年来，随着环卫工程重视度以及市民素质的提高，环卫工人的工作强度加大，福利待遇显著提高。但当将PPP模式引入后，中标的企业是否会继续雇佣原有的环卫工人队伍并不能保证。成都等已经实行PPP模式的城市，出现环卫工人的到手工资减少，福利被削减、克扣［3］，说明虽然引入PPP模式，但政府部门并没有形成有效的执行监督体系。

2.3 机遇分析

2.3.1 政府政策的高度支持

2008年11月28日，吉林省第十一届代表大会常务委员会第七次会议通过了《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》，其中明确规定生活垃圾经营性清扫、收集和运输服务项目，应当通过招标的方式确定环境卫生作业项目承揽单位。2014年，《吉林关于国务院近期支持东北振兴若干重大政策举措的落实意见》中指出要深入推进政府与社会资本合作项目试点，建立PPP项目储备库。2015年，关于印发《吉林市支持省级示范城镇建设若干政策（暂行）》的通知中表示支持示范城镇开展PPP融资模式，并优先向国家和省争取政策和资金支持。2016年5月出台的《关于开展服务业攻坚的实施意见》强调要研究制定PPP模式相关价格政策，营造良好的市场竞争环境。

2.3.2 实现优质环境卫生服务主体本地化

吉林市由于历史及地理位置的原因，被动的地区封锁，行业垄断，支柱产业近年来经济效益不容乐观，导致大量高学历、高素质人才的流出。环境卫生服务不受地域及发展条件的限制，推进环卫PPP模式的开展，能够实现优质环境卫生服务主体本地化，并以此为突破口，逐步打破产业单一的壁垒，从而吸引各方面的相关人才流入。

2.4 威胁分析

2.4.1 相关法律法规不健全

目前PPP项目的实际签约率只有10%～20%。PPP项目受到发展改革委员会与财政部门的双重管制，虽然发展改革委员会对PPP项目持支持态度，但国家财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中却不允许本级政府所属的公司及国有企业参与PPP项目，这就加大了PPP项目执行落实的难度［4］。同时对于服务定价、资质审查、绩效评估等行业标准，缺乏科学可行的相关政策。

2.4.2 对现有环境卫生服务机制的冲击

环境卫生服务部门由政府及事业单位直接负责到进入市场需要一定的适应与过度的时间。运行机制、参与机制等方面仍然需要完善、调整。此外，原有的卫生服务机制对于质量监管方面实行管干合一的模式，引入PPP模式之后，对质量监管的要求有所提高，如果仍旧按照之前的作业方式运行，则会出现管干系统不匹配等诸多漏洞。

3 对策建议

3.1 加强政府的监督职能

政府应该介入私营组织，考察其办事效果，并且从多方面对私营组织进行考察，在提高效果的同时，保证环卫工人的切身利益不受损。在与私营组织签署合约时，应该将监督的方向明确写入，方便日后的考察。同时监督职能也可以交由第三方进行，政府将关注的中心放在市民的需求方面。

3.2 注重市场的良性竞争

政府在将竞争机制引入公共服务时，应该通过市场的力量进行优胜劣汰，使整个运行机制更加透明化，避免暗箱操作。中标的企业进行资质审核后，发布到政府门户网站上，让其他企业能够发现自身的不足，有利于企业的不断进步，为公众提供更加优质的公共服务。

3.3 健全相关法律法规

政府应该避免不同法律条文之间的冲突，而且对于PPP项目的负责主体也应该进一步明确，使各个私营组织更加有信心投入到吉林市PPP项目之中。有利于优势企业以及优秀人才的本土化，为吉林市的经济转型创造更加良好的环境，逐步摆脱老工业基地的形象，融入更多经济模式，创造更加多元化的市场平台。

［1］孙璎.PPP模式与城市垃圾处理［N］.中国环卫网，2015-02-05.

［2］杨筱燕.上海市环卫行业市场化改革研究［D］.上海：上海交通大学，2013.

［3］高柱.成都：“转包”带来环卫工福利“流失”［N］.工人日报，2011-01-16（2）.

［4］张天春.长泰县公共环境卫生服务市场化研究［D］.福州：福建农林大学，2014.

Application Prospect Research of Sanitation PPP Mode in Jilin City bySWOT Analysis

Zhu Shuhui
（School of Public Administration，Hohai University，NanjingJiangsu211100）

We used SWOT method to analyze specifically the development prospect of PPP mode through introducing the internal strengthsand disadvantages，external opportunitiesand challengesof PPP in Jilin city.Combining with the theory of enterpriser government，we proposed the suggestions including learning from related experiences reasonably，strengthening government supervision，paying attention to healthy competition in the market，perfecting the relevant lawsand regulations.

PPP model；environmental sanitation engineering；government；marketization；private organization

X32

A

1005-8206（2017）02-0086-03

朱姝慧（1991—），在读硕士，研究方向为资源与环境管理。

E-mail:271436997@qq.com。

2016-09-18