政府干预与市场竞争的博弈关系分析

余丹丹

[摘 要] 我国《反垄断法》中规制的经营者集中是指在政府主导下的集中与自主集中相结合的形式。如何正确理解政府监管下的经营者集中，依赖于对政府权力边界的厘清。因此，如何在具体案例中划分政府权力与市场作用的边界，是有效规制经营者集中的现实问题。

[关键词] 政府权力；经营者集中；权力边界

[中图分类号] D922 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）2-73-3

Analysis of the Game Relation between Government Intervention and Market Competition

——Taking the Merge of DiDi and Uber as an Example

Yu Dandan

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： The business operator concentration regulated in China's Anti-monopoly Law refers to the combining form of the concentration under the guidance of the government and independent concentration. How to correctly understand the concentration of business operators under the supervision of government， relies on clarifying the boundaries of government's power. Therefore， in the specific case how to divide the boundary between the government power and the market action， is a practical problem to effectively regulate the concentration of business operators.

Key words： government power； business operator concentration； power boundary

1 問题的提出

政府与市场的边界问题，也是经营者集中领域中经常涉及的问题。若政府对市场规制过严，则会影响企业做大、做强，导致经济发展受到阻碍；反之，若政府对经营者实施集中不予规制或放松规制，经营者实施集中后易形成垄断，排除、限制其他经营者的市场竞争，最终会损害其他经营者及消费者的利益。

因此，本文以滴滴和优步合并为例，阐释政府干预与市场竞争的关系等相关问题。

2 “滴滴与优步合并”案分析

2.1 合并始末

滴滴出行与优步（UBER）中国均为网约车市场上的主力军，但为了争夺市场份额、扩大自己的用户量，二者展开了激烈的对决。补贴、融资是其惯用手段，这些手段背后的目的无非为了争夺客户资源，获取由互联网经济带来的共享收益，但持续的僵持，对彼此均无益处，为了谋求经济利益的最大化，2016年8月1日，滴滴官方宣布与优步中国达成战略协议，将全资收购优步中国的全部资产。至此，历经数月的“烧钱鏖战”对手合并，将牵手一致对外。

然而，一切事物终将回归其本质，如果仅仅通过砸钱来开发市场，其发展模式终将是不可持续的，即便是滴滴、优步这样急速成长的“独角兽”公司也无法承担，滴滴这一大动作将带来不可估量的网约车效应。

2.2 合并后带来的影响

第三方数据研究机构中国IT研究中心近日发布的《2016年Q1中国专车市场研究报告》显示，一季度专车市场整体保持了高速增长，其中滴滴专车以85.3%的订单市场份额居行业之首，优步、易到用车及神州专车则分别以7.8%、3.3%和2.9%位列第二、三、四位。由此可见，滴滴与优步中国的合并必将使得滴滴出行在网约车市场占据绝对的霸主地位。减少竞争对社会公众的影响是不利的。我们试从以下两方面看待滴滴与优步合并带来的影响：其一，就网约车市场格局而言。毫无疑问，滴滴这一举动更加奠定了其在网约车的霸主地位，其他品牌的网约车市场份额更小，竞争实力更小，生存空间更小。其二，就消费者方面来说。消费者是网约车市场格局改革结果的承受者，这一变化对其而言是福是祸，有待于在进一步的数据中进行评估。

3 经营者集中与政府监管的限度

3.1 经营者集中与规模经济发展

3.1.1 关于经营者集中。经营者集中（Concentration），或称企业结合，其形态复杂，内容涉及面广。其外延上与企业法、公司法、证券法中所说的企业并购（M&A）相同。从法律规制的范围来看，经营者集中不仅包括企业与公司法上的合并、兼并等形式，还包括收购（Takeover）等行为。我国《反垄断法》第20条指出，经营者集中的方式有三种：一种是经营者合并；另一种是取得股权；再一种是取得资产的方式[1]。

3.1.2 经营者集中规制与规模经济发展。美国芝加哥学派的代表人物波斯纳认为，企业合并有效益型合并与非效益型合并之分。同样道理，经营者集中对社会经济发展的影响也具有两面性。比如，经营者集中有利于实现规模经济，有利于提高企业的经营效率，以及有利于优化市场竞争环境，减少失业和稳定社会，避免资源的浪费和改善竞争等。但是，经营者集中也无法避免其对市场竞争所带来的负面影响。一般来说，过度集中会直接减少甚至消灭市场上的竞争者，导致经济力过度集中，削弱竞争。鉴于经营者集中的这种双重属性，如何依据本国的经济形势和发展需要来确定经营者集中控制的宽严幅度，换言之，既有利于促成规模经济的形成，提高经济效率，又能有效规制不合理的企业集中行为，并能够对严重损害竞争的经营者集中予以禁止规制，则是我国反垄断法的立法、执法所追求的目标。

综上所述，对经营者集中放任不管无疑会给公正的市场竞争带来影响，但是，过度监管、干预，同样会阻碍规模经济的发展。因此，作为监管主体的政府如何行使监管权，以及作为市场主体的经营者采取何种的自律、对策行为，这是反垄断法规制经营者集中所需要解决的一个基本问题。

3.1.3 滴滴与优步合并案的反垄断审查。据悉，滴滴与优步中国在实行合并之前并未向商务部进行集中申报。据滴滴的相关负责人表示，未申报的原因是未达到经营者集中申报标准，滴滴和优步都称自己仍处于亏损的未盈利状态，营业额也未达到申报标准，所以没有主动申报。但根据国务院发布的规定，如果参与集中的经营者在中国境内的营业额未达4亿元标准的，但实施集中具有或可能具有排除、限制竞争效果的，商务部也可以主动介入调查。

或因人举报，商务部曾在2016年8月2日、8月17日以及9月2日的新闻发布会上对此质疑进行回应，要求滴滴说明交易情况、未申报的原因，提交有关文件、资料，了解网约车运营模式和相关市场竞争状况等。目前商务部表示因滴滴与优步中国的合并并未进行申报，将依法对其展开调查。但遗憾的是，时至今日商务部并未对该事件的调查情况给出明确的答复。

3.2 经营者集中政府监管的限度

2008年8月1日，国务院出台了《关于经营者集中申报标准的规定》，对参与企业合并企业的营业额做出定量标准，笔者认为，该营业额标准在目前我国的经济发展状况下来看是符合客观实际的，但仅仅据此单方面的数据来进行判断经营者集中是否违反反垄断法中的相关规定是不够科学的。

众所周知，反垄断法并不关注经营者在市场竞争中是否因实行竞争行为而获得利润，而是重在维护公平有序的竞争环境。这一点反映在其立法目的之中，该法并不禁止经营者做大做强，即不禁止经营者具有垄断地位，但禁止经营者利用其垄断的优势地位排除限制竞争，扰乱竞争秩序。据悉，滴滴在收购优步中国后便取消了与其签约的网约车司机80%的补贴，且相关乘车价格上调。由此可见滴滴与优步中国的合并并未给消费者带来福利，而是由于滴滴这一大动作使其巨无霸的网约车地位得以稳健形成并坐实，进而抬价损害到消费者之利益，所以笔者认为滴滴与优步合并案应该受到《反垄断法》的调整与规制，不能因其为互联网经济下的新兴产物而游离于法律之外，任由其发展。

3.3 经营者集中的执法现状

我国《反垄断法》第四章专章规定了对经营者集中的情形进行规制的相关适用规定，结合上述国务院出台的具体规定可对经营者集中问题进行相关的鉴别[2]。但是事实证明，相关法律法规对经营者集中方面的规制存在规定不够清晰、执法力度不够大的问题。

从《反垄断法》制定并实施以来至2015年年底，商务部共收到经营者集中的申报案件1 480件，其中，已经立案1 381件，已审结案件1 381件。在已审结的经营者集中案件中，通用中国与神华煤制油设立合营企业（商务部2011年第74号公告，附条件批准）是目前唯一一件国有企业参与集中的案件；97.86%的案件无条件批准通过，共计1 280件；附条件批准案件仅占1.99%，共计26件；禁止集中的案件仅有2件，分别为“可口可乐收购汇源（商务部2009年第22号公告）”与“马士基、地中海航运、达飞设立网络中心（商务部2014年第46号公告）”的两起案件。

这与我国正处于经济发展上升阶段有很大关联，政府鼓励企业做大做强，因此对经营者实施集中似乎持鼓励态度。然而这与有效规制经营者之间实施集中，防止其因集中形成垄断的市场地位进而排除限制竞争的立法目的相左。实践中，我国对经营者集中进行事前审查以及事后监管相结合的方式。当然，就目前我国《反垄断法》在关于经营者集中方面的实施现状而言，如案件适用条款不明晰，执法机关及其工作人员执法懈怠等等，这与我国政府对经营者实施集中的审查方式不够明晰、操作手段不够透明以及执法环境不够文明有很大的关联。

4 经营者集中背景下市场与政府权力边界的明晰

4.1 “滴滴优步合并”案中政府边界的明晰

关于政府与市场之间的边界问题，笔者认为，凡是市场机制能够发挥作用、资源能够得到有效配置，则可不受政府干预；倘若存在市场失灵、市场机制不能发挥作用，则需要政府干预。由“滴滴与优步合并”案可知，政府对经营者实施集中行为的规制仅仅是依《反垄断法》及《关于经营者集中申报标准的规定》的粗略规定来执行的。但滴滴宣布收购优步中国后，便不断存在相关人士向商务部举报，要求商务部对二者的合并展开反垄断调查，且消费者对此反响也较为强烈，并对网约车是否涨价甚为关心。商务部对此做出三次回应，并称已对滴滴与优步中国合并案展开调查。由此可见，政府该如何在保证市场自由竞争的情形下，适时插手管理市场，是个值得深思的问题。

根據《反垄断法》第二十八条：经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当做出禁止经营者集中的决定[3]。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以做出对经营者集中不予禁止的决定。因此，针对滴滴和优步中国之间的合并应以该条规定为出发点展开反垄断调查。

4.2 作为监管主体的政府的作为

从政府论可知，人们组建政府的目的是为了谋求社会公众最大多数人的利益，但这一理论具有一定程度上的模糊性。虽然，这在理论上对呼吁政府展开一定的作为具有一定程度的影响，但正是因为其理论的宏观性，缺乏具体的可操作的实现政府相应的权力的实施细则，给政府在具体实现作为时留下了较大的空白，一定意义上架空了政府的行为。但政府行为应以最大多数公众之福祉出发，具体而言，当经营者实施集中行为损害到消费者利益与社会公共利益时应予以禁止，最大限度地维护社会公众的利益。

虽然亚当·斯密认为，政府应该较少地干预市场，倡导自由竞争、自由贸易，同时根据经济学的相关理论可以推知，市场具有逐利性，其相关主体之间的竞争具有自发性等特性，因此为了维护公平有序的竞争秩序以及维护社会公众的最大多数之利益，政府对经营者实施集中行为应该根据社会发展情况予以更加具体规定。

4.3 完善经营者集中规制之建议

我国制定反垄断法以及国务院出台的相关具体规定均是以维护市场经济的公平有序竞争以及消费者的利益为出发点的，但在实践中的具体案件的应用过程中暴露出了对经营者实施集中行为界定的相关标准不够明晰、审查方式不够科学、执法环境不够文明等弊端。建议采取如下措施，以完善我国反垄断法的经营者集中规制。

第一，制定并切实执行经营者集中的相关实施细则。经营者的集中行为根据不同分类标准对其进行分门别类，以实现对不同行业等的有效区别对待，对实施集中者之间的份额占比以及申报标准进行详细划分，与此同时并设置相关机构与之配套，为所制定的实施细则的有效实施保驾护航。

第二，增加对经营者实施集中行为的审查方式。在制定经营者集中实施细则的基础上加强对经营者实施集中方式的审查，提高执法针对性。通过借鉴西方发达国家在此方面的有效执法经验，吸收并改进对实践中经营者实施集中行为的审查方式，以提高执法审查水平，提高办事效率，更加符合现代经济社会的发展需求。

第三，加强对执法环境的改善。由于我国特殊的历史、经济以及文化等因素，以及《反垄断法》在我国实行时间不长、公众缺乏相应的用法意识等原因，再加上我国的执法机关缺乏相关执法实践以及执法经验，与形成较为文明的执法环境尚存一定的差距，因此，应着力加强执法力度，提高执法透明度，加大对相关法律的宣传力度，从执法机关执法与社会公众守法、用法等多角度入手，进而从多方面多层次意义上改善执法环境。

5 结语

政府的权力与市场的自由看似是一对不可调和的矛盾，然而细析可见，若给政府的权力列上清单，则有助于还市场以自由。据此，应制定相关实施细则，划清政府权力边界，明晰类似问题的处理方法，加大相关执法部门的执法力度，改善执法环境等。

参考文献：

[1] 史际春等著.反垄断法理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2007.

[2] 曹康泰，张穹.中华人民共和国反垄断法解读—理念、制度、机制、措施[M].北京：中国法制出版社，2007.

[3] 王晓晔.中华人民共和国反垄断法中经营者集中的评析[J].法学杂志，2008（1）.