行政权力在水利纠纷调处中的角色——以民国以来沂沭泗流域为例

胡其伟

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

行政权力在水利纠纷调处中的角色
——以民国以来沂沭泗流域为例

胡其伟

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

在解决水利纠纷过程中，社会组织各个层面所发挥的作用有所不同。既有中央政府、地方政府、流域水利机构通过行政命令的方式调解,又有同级政府之间的平等协调与沟通,还有民间自发的双向互动以及弱势民众的上访。无论怎样，矛盾的解决都应以整个流域成本的最小为优化目标，并得到相关利益人最大限度的认同。以沂沭泗流域若干水利纠纷解决方式为例，可以洞察行政权力在其中的作用。

沂沭泗流域；水利纠纷；行政权力；水利纠纷调处

引 言

自古至今，河渠水利纠纷问题的调处系各级、各类政府的难题。盖因水利纠纷涉及两个(或多个)行政单位的直接利益，当事人之间的平等协商往往导致问题更加复杂。所以凡遇此类问题，或交由上级勘核，偶有上奏朝廷(中央政府)定夺，亦有钦差大臣(特使)专办之例。如宋代规定水利设施“县不能办，州为遣官，事关数州，具奏取旨”[1]。此即考虑事关数州的河渠水利，可能会引起多方争议，故须由朝廷议决。

元代中央政府实施了行省制度，行省在一定程度上担负水利问题调处的角色，府县之间的纠纷多由该层级办理。明代因之,如洪武四年(1371年)李叔正任渭南丞，“同州(今陕西大荔)蒲城(今陕西蒲城)人争地界,累年不决,行省以委叔正。单骑至，剖数语立决”[2]。大荔与蒲城隔洛河*洛河，古称洛水或北洛水，为黄河二级、渭河一级支流，河长680.3公里，为陕西最长的河流。它发源于白于山南麓的草梁山，由西北向东南注入渭河，途经黄土高原区和关中平原两大地形单元。流经志丹、甘泉、富县、洛川、黄陵、宜君、澄城、白水、蒲城、大荔，至三河口入渭河。为界，所争之处当属水利纠纷。此案可以理解为李系行省委以特别使命的专员，故事件顺利解决，行省的作用不可忽视。

清代设南河、东河总督(总河、副总河)*顺治初仅设总河一人，总理黄运两河事务，驻济宁。康熙十六年(1677年)，以江南河防吃紧，移驻清江浦(今淮安)。雍正二年(1724年)，复于济宁设副总河一人，管理河南堤防及北河事务。七年(1729年)，改总河为总督江南河道，多称南河总督，副总河总督河南、山东河道，多称东河总督。，沂沭泗流域分属南河总督所属之淮徐河道(驻徐州)，及东河总督所属之山东运河道(驻济宁)，下辖同知、通判若干，分段管理[3]。而事实上，河务与行政区重叠交织，往往政出多门，条块分割，徒增案牍。为了便于水利纠纷问题的研究，笔者曾提出了水利单元的概念[4]，即受某一水利设施或自然物节制之区域,流域相对封闭,且此区域内的居住单位(含集体与个体)及土地所有者有着共同的用水意愿和相似的利益诉求,并与周边相区别。但是同一水利单元往往分属不同行政区，对此，一些官员早有认识，雍正六年湖广总督迈柱的奏疏就有“州县虽各有疆界，田亩同一堤堘，岂分彼此，应定例同堤有险，无分隔属，水利各官业户，协力抢护”[5]的建议。

民国初年，主管水利事宜系内务部土木司及农商部农林司。民国三年(1914年)又设全国水利局，三部门协商办理各水利事项。1927年南京国民政府成立后，“水灾防御属内政部，水利建设属建设部，农田水利属实业部，河道疏浚属交通部。民国二十二年(1933年)水利建设则改归内政部主管”[3]338。鉴于水利事业被解析，水政不统一，1934年设全国经济委员会总理全国水利，将原先条块分割的水利事务统一接管。另外，为了统筹几条主要为患河流，还特设流域水利机构，如黄河水利委员会(1933年设)、扬子江水利委员会、太湖水利委员会、华北水利委员会、广东治河委员会，等等。

淮河方面，1929年春，国民政府拟设“导淮委员会”，并将导淮工程定为“全国水利建设之首要”[6]。其后不久，由蒋介石亲任委员长的淮委会正式成立，着手规划实施导淮。1933年复又规定：“关于淮域内公地及受益地亩之清丈、登记、征用、整理等事项，在导淮施工期间，均交由本会处理。”[6]1934年全经委设立后，改组导淮委员会，由其直接管辖。对于边界纠纷问题，则由内政部起草《省市县堪界条例》，呈交行政院公布，于1930年正式施行。流域内的水利纠纷事宜，悉由相关流域水利机构会同有关省府办理。

本文论及之沂沭泗流域，系沂、沭、泗三条水系之合称，主要位于苏北鲁南，全流域介于东经114°45’至120°20’和北纬33°30’至36°20’之间。流域面积八万平方公里，行政区划覆盖苏、鲁、豫、皖四省15地市79县、市、区(2011年数据)，其中山东省辖菏泽、济宁、泰安、枣庄、临沂、日照、淄博、潍坊八地市38县；江苏省辖徐州、淮阴、连云港、宿迁、盐城五地市17县；河南省有民权、兰考等二地市五个部分县及安徽省砀山、萧县两个部分县，占淮河流域面积的31.8%；人口约6500万[7]。

图1 沂沭泗流域行政区划图

综上可知，自古代至民国，政府的水利纠纷调处的权属划分还算比较明晰。然而，面对实际情况，从中央到地方，由于各级行政单位所起的作用不相同，问题的解决并非易事。尤其是沂沭泗流域，因黄河长期夺淮形成了错综复杂的水文地质条件，加之地处苏鲁豫皖四省交界，处理起来往往涉及多方利益，稍有偏颇即会遇到阻力。

一、 中央政府的强制性政令

对水利纠纷的调处，中央政府的强制性政令无疑是最为有力的手段，国家以法律的形式来整顿水行政法律关系，即在全国范围内对水资源开发利用和防治水害等有关活动进行了规范[8]。其方式一是对可能引发争议的问题以法律的形式加以规避；一是对争议问题以行政命令的方式加以强制。后者尤其是在高度的中央集权体制之下，相对行之有效，如对行政区划的调整，对争议地区及相关负责人进行处理等。

民国时期，苏鲁两省相继颁布了一些具有地方特色的水利法规，虽然从立法角度而言属地方法规范畴，但是由于苏省为首善之区，其立法对其他地区有着指导意义，故意义不可小觑。例如《江苏省各县修筑圩堤暂行办法》《江苏省制止围垦太湖湖田办法大纲》及《江苏省各县征工浚河规程》等。至于国民政府的《水利法》迟至1943年4月才颁行。其中规定：“本法所称主管机关，在中央为水利委员会，在省为省政府，在市为市政府，在县为县政府。但关于农田水利之凿井、挖塘，以及人力、兽力或其他简易方法引水溉田，与天然水道及水权登记无关者，其在中央之主管机关为农林部。”对于水利区及水利机关则规定：“水利区关涉两省市以上者，其水利事业，得由中央主管机关设置水利机关办理之。水利区关涉两县以上者，其水利事业，得由省主管机关设置水利机关办理之。省市政府办理水利事业，其利害关系两省市以上者，应经中央主管机关之核准。县市政府办理水利事业，其利害关系两县市以上者，应经省主管机关之核准。”这就从法律上规定了水利纠纷处理过程和主管机关。该项法规还规定：“凡变更水道或开凿运河，应经中央主管机关之核准。”此外，为了杜绝水利纠纷，法规亦明确提出施行水权登记制度[9]。至于该法第六章第五十二和第五十三条规定：“由高地自然流至之水，低地所有权人不得妨阻。”“高地所有权人以人为方法，宣泄洪涝于低地，应择低地受损害最少之地点与方法为之。”[10]这其实是以法律的形式对水利纠纷中常见的蓄泄问题作了界定。

1944年9月，重庆国民政府行政院水利局又颁布《水利法施行细则》，对《水利法》未尽事宜作了说明，如申请水权，“凡水源地流经两县以上者，应向省政府提出申请，两省以上者，应向行政院水利局提出申请”[11]。对于边界纠纷问题，则由内政部起草《省市县堪界条例》，呈交行政院公布、施行。流域内的水利纠纷事宜，悉由相关流域水利机构会同有关省府办理。

总之，民国时期，政府颁布了一系列专门性的水法和条例，一改无法可依的混乱局面，助推了水利事业的发展。尤为可贵的是，“民国时期行政院水利委员会对《水利法》实施的态度是认真的”[12]，但囿于习惯势力，法规的执行依然存在很大阻力。

新中国成立后，由于淮河流域历史上就是水利纠纷多发地带，党和政府极为重视。毛泽东同志曾对此作出特别指示[13]，还就豫皖两省的临淮岗水利枢纽工程和淠史杭灌溉工程纠纷问题提出指导意见。但由于无法可依，冲突频仍。1957年8月，中华人民共和国国务院批转了水利部《关于用水和排水纠纷处理意见的报告》，作为解决水利纠纷的指导性文件。11月，水利部就淮河流域纠纷又下发了文件，同时，陆续围绕水利、水资源问题制定了一系列的法律法规。即便如此，自建国初期至新时期，关于水利纠纷问题的法律建设还是相对滞后，甚至缺失，这致使水利纠纷的调处依然缺乏有效的法律依据。通常情况，在水利纠纷激化到一定程度以后才有中央决策的出台，此举虽难免有亡羊补牢之感，但这并不等于说中央对这些纠纷视而不见，因为国务院曾指出：“各省间具体水利问题，应该尽量由两省省委或者省人委直接协商解决。解决不了的由水利电力部提出方案，报请国务院审批处理。”[14]

1980年代初，情况稍许改观，1980年7月国务院发布了《国务院批转海南岛问题座谈会纪要》。翌年，国务院又发布了《行政区域边界争议处理办法》，至1989年2月《行政区域边界争议处理条例》以正式的法律形式出台。此前基本上是以一些地方性的法规和案例聊作参照，例如山东省民政厅编《山东省省际边界纠纷资料汇编》中就收录了大量的这一类型文件。再如1953年4月《政务院关于陕西、山西两省解决黄河滩地问题的批复》、1973年5月中共广东省委批转《省政法委员会、省农林水利办公室关于正确处理山林、土地、水利纠纷的请示报告》及1980年5月国务院批转《广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》等[15]，都是将这些文件作为本省解决类似问题的参考。而第一和第三两个文件分别为政务院、国务院批转各省、自治区、直辖市的，其目的无非是为各地解决类似问题提供指导性意见。

此外，派驻调查组、召集会议、颁布文件等方法也经常被采用。沂沭泗流域内多起水利纠纷即是在中央政府通过上述手段介入后才得到解决。如苏鲁微山湖湖田湖产纠纷，国务院曾多次召开会议商计对策,主要有徐州会议，1981年9月8—11日、1984年5月16—25日；济宁会议，1983年10月23—28日；济南会议，1984年7月18日；北京会议，1985年3月18—21日等，并下发了多个文件。这些举措虽基本解决了微山湖地区大规模械斗现象，而因历史原因，该地区苏鲁勘界问题时至今日仍悬而未决。

二、 上级政府的介入

上级政府介入是水利纠纷调处的有力手段，一般乡镇级纠纷在县市基本可以解决，地市级纠纷省府基本可以调解。

1934年，国民党山东省政府建设厅编撰的《水利事业概况》中记载了几例水利纠纷，如其第五项言及丰鱼水道纠纷已久，“前由导淮委员会及苏鲁两建设厅派员会勘，议定疏浚办法，数年以来，延未兴工。本年五月，鱼台县民特援旧案呈请疏治东支河，本厅即派委员张富燮会同江苏建设厅派员高所堪前往该处监工，历时数月，全部报竣。”可见此涉及两省的水利纠纷是由导淮委员会及苏鲁两建设厅派员共同勘定，施工时两省建厅派员监工。在第六项“测勘设计浚治赵王河南北两支及七里河北支牛头河下游”条中，提到赵王河“刘长潭阎什口两处，又积有纠纷”，“本厅为免除水患，解决纠纷计，特按照该河形势，拟定南北两支并挑办法，分令沿河各县，遵照施工。”第十五项：修筑恩武间沙河运河堤工及险工，“恩武两县前因沙运两河堤防问题，时起纠纷，本年春间，该两县人民又发生剧争”。此项所及“沙运两河”并非本流域河流，笔者感兴趣的是，该处纠纷引起了厅长张鸿烈的重视，亲自“率技正周礼、史安栋等前往查勘，并召集两县官民，议定解决办法”[16]。足见官方对水利纠纷相当重视。

建国以后，人民政府亦常常忙于处理各类纠纷。据徐州防汛抗旱指挥部记录，仅1956年苏皖水利纠纷有七处，涉及“八个县十个区”，经过调处，最终仅仅解决一处，两处悬而未决，四处达成协议[17]。可见上级政府(专区)介入作用虽有，但并无绝对权威，纠纷往往反复。济宁地区上世纪五六十年代纠纷频仍。下表简单条列了该地区由上级机关出面解决的部分县级纠纷：

表1 济宁地区上级介入解决水利纠纷情况表

三、 同级政府间的协调

通常认为，平级政府或者组织间的协调和会商是处理水利纠纷的重要方式，但实际操作过程中，单纯依赖两个平行单位之间的沟通，效率往往不高。而且，在这样的过程中，中国传统社会中的“官场现象”还会有所表露，成为这类调处方式的最大障碍。经过归纳，大致如下：

其一，强调客观因素。1950年代初，睢宁和泗县的新旧龙河白马河水利纠纷，宿县防汛抗旱指挥部(以下简称防指)电告淮委，指责睢宁县在官山区境内开涵洞九处，致泗县部分村庄被淹，希淮委责成睢宁立即抢堵。淮委通过扬州苏北防汛防旱分指挥部责成徐州防指督办，徐州防指报告说：“这次暴雨后(七日最大雨量195.9 mm)各河中下游水位均滩面行水七、八公寸”，为防洪水漫延，已将境内新旧龙河、白马河、潼河的涵洞缺口全部堵闭，而致泗县部分农田受淹的原因是“堤内农田积水不能入河，遍地向东南横流”。特别是官山区南部二庙、三烈等四个乡，积水深达一公尺至二公尺且无法排除，故漫入泗县。

其二，转嫁矛盾。前述睢宁和泗县的新旧龙河、白马河水利纠纷中，睢宁一度指称洪水系“灵璧县泓(洪)灵沟东堤，被高楼区沟涯碑支部书记马某率众扒开六处，与该区境内潼河南堤决口三处”[18]引发。将责任归咎于灵璧方面扒堤。

其三，推诿搪塞。如1956年铜山郝寨与萧县因岱河的排水问题发生矛盾，当举行协商会议时，郝寨支部书记推脱说自己并不清楚协议的内容[19]。还说自己不知岱河水位具体情况，此以敷衍塞责。

其四，拖延塞责。前述铜萧纠纷中，面对萧县方面要求铜山关闭岱河闸的要求，铜山方面以来信未备公函，“未盖公章”为由[19]，拒不关闸，实际是为己方泄洪多争取时间。

应该指出的是，同级政府间的协调机制在解决纠纷时的作用还是比较显著的，下表列举了济宁地区20世纪五十至七十年代经同级政府调解获得解决的纠纷：

表2 济宁地区同级协商解决水利纠纷情况表

四、 流域水利机构的作用

民国时期，虽然中央政府设置了主要负责导淮工程建设的“导淮委员会”，但是在那样的年代，其职能往往难以得到充分体现，在处理纠纷时也并无绝对的权威。如果纠纷处在军阀割据的地区，其施政效果更是微乎其微。

民国二十年(1931年)，国民政府责成导淮委整理淮域公地，具体由土地处负责实施。土地处即发咨文饬山东省政府丈量曹、单二县废黄河内公地。民国二十二年(1933年)5月，山东省政府主席韩复榘签发咨文给导淮委员会，称该二县地究竟是公地还是民有,“无案可稽，未敢臆断”，故“拟将该图影绘分别令饬单、曹两县详查具复”。显然这是对导淮委的推脱搪塞，因自古以来废黄河土地均系国有，民间耕种只是自发行为。对此，时任土地处科长相当不满：“单曹两县境内废黄河堤滩河槽原系公地，历年纵有新垦成熟决不能尽为民有。”此前，江苏方面废黄河公地业已移交，故曹单二县事关接管淮域公地通案成败，该科长认为“因该两县公地情形未明，有误整个计划”。据此，5月底导淮委向鲁省再发第191号咨文，责成山东方面“将该两县境内废黄河公地移交本会接管一节先予同意”，而公地具体亩数“究有若干，应由本会另订办法实现清查”。该咨文发出以后，山东省府的回复细节未见存档，不过从6月土地处处长萧铮*萧铮(1904—2002)，字青萍，浙江永嘉县人，德国柏林大学毕业，近代地学之父。历任中央正值学校地政学系主任，国民党六届中央常务委员，国防最高委员会委员，经济专门委员会副主任委员，经济部政务次长等职务。1932年创办中国地政学会。1940年创设中国地政研究所，任董事长，兼任亚洲土地改革及农村发展中心董事长、土地改革纪念馆董事长。著有《平均地权之主要理论体系》《土地改革之理论与实际》；主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》。复山东省府的签拟可以知晓，山东方面以土地“尽为民有”为由，拒绝国有化，萧铮不得不“再咨该省政府，限令各该县将现有公地亩数造列清册，并详细情形具报，转送本会”[20]。很显然，作为山东省最高行政长官的韩复榘仍然抗命不遵，难怪这次拟签的是土地处处长萧铮而不是前述的二科科长。由于韩及鲁省的推脱延误，导淮委整理公地一事在山东没有任何进展。从此次事件不难看出，民国时期导淮委的权威在与地方实力派的对决中呈全面下风，只是在苏皖等省尚有一点施政空间。

建国后，淮委在调处苏鲁豫皖四省边界水事纠纷中，贯彻“预防为主，防治结合”和“统一规划，统一治理”的方针，对于本流域，淮委根据中央文件的规定及两省达成的协议，建立了管理机构沂沭泗工程管理局，驻徐州；南四湖管理处，驻薛城；二级坝闸管理所，驻二级坝；湖西堤闸管理所，驻大屯镇。并于1985年下半年接管了有关水利工程，实行统管，之后水利纠纷有所减少。

然而，由于流域水利机构并非严格意义上的行政机构，不具有行政能力，在介入水利纠纷解决时往往需要借助各级地方行政机关。但是在流域治理时，如能因势利导，合理规划，科学论证，或通过修建能够兼顾各方利益的水利工程，以此消弭纠纷，化害为利，也是行之有效的。例如淮河水利委员会对苏鲁边境邳苍郯新沂沭河流域的治理，淮委在两省大力支持下，于1992年6月重新编制了《邳苍郯新地区水利规划报告》(早在1965年，原水利部上海设计院即编制了治理规划，但与现实情况有较大出入，已不能适应当时情况)。此次规划经过现场实地查勘，充分听取两省意见，明确划定该地区的水系和流域范围，规定“任何一方不应随意变动”。治理标准应严格按照本次规划报告中的要求(即防洪20年一遇，除涝5年一遇)执行，任何一方不应随意扩大或缩小[21]，事实证明，效果良好。

五、 基层的上访——吁请行政权力介入

在水利纠纷的过程中，难免有一方或因人数众多，或因有背景后台，而处于强势地位，这样弱势一方不免处于下风。这时候后者的选择往往是上访、上诉，寄希望于上级或者更上级行政权力的介入。

民国时期，百姓言事多有借助报界之习惯，或通电、或投稿、或写信，以期引起政府重视和介入。

1948年元月，《救国日报》以《向水利部谈微山湖水利》为题，刊登了沛县第七区旅徐同学孟哲西、杨慕陶等人写给水利部长薛笃弼的信，言及其家乡“地处微山湖东岸，距东北三十里余即沂蒙山尾闾”，其家所居“沛县第七区辖地，其东廿里有一洛房河，东岸即山东地。该河东北起自山区边缘，南流入微山湖，惟河身甚狭，东岸地势较高而西岸则甚洼，每年夏末，东北山洪暴发，多向西岸泛滥”。孟、杨所居之沛县第七区“约有田地二千余顷完全陷于泽国”。民国初年，沛县县长于书云到任，即“沿洛房河西岸筑一高堤，全长20余里，堵住洪水”，但一旦遇雨，山洪下泄，“西岸水与堤平，东岸无堤即遭水淹”，而“河东岸系山东地，田地多属滕县西万村张姓所有，张氏两千余户聚族而居，当即组成‘刨堤队’持械刨毁西岸新堤”，沛县民人亦组织‘护堤队’以相对抗，双方械斗，各有死伤。官司打到徐、兖二州，因为张姓“有族人在京做议员撑腰，结果将堤永远刨毁”。信中希望薛笃弼部长派员勘查，举办微山湖东岸水利，“不特可以免去多年之水灾，即湖东之民因防水械斗之传统仇恨籍此永释”。薛遂令淮河水利工程总局立即“核办具报为要”[22]。

淮总接到部长命令，即派员前往查勘。查勘调查报告认为该纠纷由来已久，“民国十年(1921年)滕民张立诚复因毁堤兴讼，经苏鲁两省委员查勘，西堤确系旧有，仍准人民修补。滕沛二县会衔勒石工谕：嗣后沛民重修西堤，滕民不得阻挠等语。是洛房河之建西堤，既属事实需要且苏鲁两省同意，有案可稽”。不过报告也指出，“《救国日报》所载通讯内‘将该堤永远刨毁’一节并与事实不符，惟历年以来毁堤械斗之事仍有发生，现该堤被刨，各口业经该区区长于今春发动民夫修补完整，然一俟山洪骤至，下游河床淤垫宣泄无途，纠纷恐仍难免”[23]，并提出了修治计划。

这份报告中提到“勒石工谕”一事，此碑原立于夏镇三八街三清园内，现已无存。但该调查报告存有抄件，大意如下：滕沛交界之汇水河(即洛房河)旧有北起汇水桥，南迄运河涯之西堤一道，长约六里，属江苏沛县。民国四年(1915年)因西堤坍塌，沛民补修一次，故“此堤之由来，省县有案，班班可考”，而当时河东滕民并无异言。民国九年(1920年)秋，滕县山洪暴发，将沛堤冲出决口三处，沛县百姓于第二年春季报请江苏省江北水利局徐委员与沛县知事于书云，再次将决口修补，“通报省局有案”。而滕县绅民张立诚等控告沛民拦河筑堤，经沛、滕两县知事会勘，“认为西堤确系旧有之顺河堤，并无拦河筑堤情事”驳回。但张立诚等不顾判决，于民国十年(1921年)五月悍然“率众掘毁沛堤”，再兴讼端。山东省济宁道委派王遇铨及南运筹办处赵栋升会同滕沛二县知事莅沛断案，判定沛县方面照旧修补，并约定“另议挖河泻水共除水患办法”。孰料同年七月滕境暴雨引发山洪，张立诚等再次“持械率众越境挖毁沛堤多处”，沛县知事于书云相当愤怒，提出控告，呈请(山东)省道局署严厉追究肇事者。案件审理期间，张立诚等人感到事情闹大不好收拾，便央请滕民孔庆濂、沛民李本忠、林嘉珍等出面调解并担保。张等“情愿赔偿沛民蔡敦元等所费公款，被告张立诚之侄张成荣当庭认错，和解人孔庆濂愿负责任”，并承诺今后“无论沛民如何修堤，该张立诚等永久不再干涉”。原告蔡敦元等亦不再追究，当庭和解。法庭勒石示谕：该堤“委系旧有，应由沛民随时修筑，以卫民田，”并晓谕滕县民众“后设沛民重修沛堤，滕民不得阻挠”。如此，淮河水利工程总局以历史档案为依据，了断了这桩公案。

建国以后，有关水利纠纷的上访案例并未见少。例如建国初期山东金乡县吴坑村(今作武坑村)与巨野县田小集乡(今田小集村)程庄、苗庄等村一起控告吴坑村邻村——金乡王排房村(今王牌坊村)和秋官屯村(今邱官村)案。案中金乡吴坑认为本村利益被邻村及本县出卖却没有得到补偿，自知到本县本地区上访胜算不大，便来到济南直接找到副省长晁哲甫*晁哲甫(1894—1970)，河南清丰人，教育工作者。1920年毕业于直隶高级师范，1926年加入中国共产党，曾任中共清南边东县委书记。其后历任直南特委统战部长、冀鲁豫抗日救国总会名誉会长，冀南六县行政督察专署参议主任，冀鲁豫抗日中学校长，冀鲁豫行署主任等职。1949年任平原省人民政府主席，1952年任山东省副省长，1956年起任山东大学校长兼党委书记，1958年后任山东省副省长、省政协副主席、省政治学校校长等职。。吴坑方面打出“王、邱二村筑堤占压了转业军人吴某的三亩地却没有赔偿”的悲情牌，并且控告“有他方刘区长亲自发动，携带起武装打堰，每天打数十发子弹吓唬我方群众”。也许是因晁曾任平原省主席，而金乡原是平原省辖地，抑或转业军人吴某是其老战友之故，晁立即批转山东省防指。鲁防指“认为情况特别严重”，即责成湖西专署查勘办理，要求“抽出一定力量，以专署为主，会同县区干部及当地群众代表，详加查勘，征询群众意见，研究解决，并将积水设法排除，以免影响种麦，对转业军人适当安置”[24]。吴坑方面顺利解决了本方诉求。

当然，上访应该按照程序，此种越级上访成功的案例大概只会在建国初期制度不完善的时候有可能发生，当下不应提倡。而不成功的案例比比皆是，如苏鲁边界石梁河水库地区的移民安置及补偿问题，仍有不少访民在上下奔走[25]。

六、 结论

所谓水利者，治水以利天下也，“天下之利当与天下共之，顾言水利者往往利于此不利于彼，类不出于以邻为壑之私智。而言一方水利者，其私而不公，固人情所同然也。夫利与害相倚，不受水之利则必受水之害，此欲除水之害而独享其利，必有受其害而不甘独受者矣。何如除水之害而共享其利，使彼亦享其利而共除其害之为得也”[26]？解决好水利活动中“利”与“害”，实在是历史性难题。

在跨行政区域水利纠纷中，有学者认为应以整个流域成本最小为优化目标，确定各行政区最优水利建设方案或蓄泄方案，确保纠纷双方“共赢”。在流域管理界限的设计上“应基于水力学边界，但是实施这种跨行政边界的流域管理的主要限制和实际挑战是能否获得当地社会力量和政治力量的支持”[27]。意即边界的确定要使得相关利益人最大限度的认同。

地方行政单位在水利纠纷解决过程中应强化团结意识，做到不利于团结的话不说，不利于团结的事不做，发生任何矛盾时，都应通过协商解决，而不应诉诸武力。

另外，上级行政权力在介入水利纠纷处理的过程之中时，要注意介入时机，尽量在纠纷爆发之初，矛盾不甚激烈时介入，解决起来相对容易。一旦矛盾激化，酿成械斗甚至人命血案，解决起来无疑难度倍增。

流域水利机构应科学管理，依法治水，汛期合理调度洪水，合理配置水资源；兴修水利工程时应兼顾利益各方，合理规划，科学施工。纠纷有关各方均应采取克制态度，从大局出发，不单方面改变现状，即“未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，在纠纷区域范围内，任何一方不得采取激化矛盾或纠纷的方式”[28]。例如单方面修建排水、阻水、引水和蓄水工程，单方面改变水的现状等行为均是不负责任的行为。

最后，由于绝大多数纠纷往往很难一次性彻底解决，这时应暂时搁置争议，等待恰当的时机。有些问题会随着环境的变化迎刃而解，如苏鲁邳苍郯新纠纷因沂沭河的整治及上游大量水库的兴建而大大缓解；有些问题会因社会经济的发展而解决，例如，进入1990年代后，随着农业、渔业、牧业、手工业及乡镇企业的发展，微山湖畔虽有零星冲突，但再未发生大规模的为抢割芦苇、强种湖田而拼命的事件。

诚然，任何一个纠纷绝不会因为某一行政权力介入而戛然而止，其中的博弈往往会有反复。同样，某一纠纷的解决有时是多层行政权力综合作用的结果，本文囿于篇幅，不再对此展开。

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2016 - 08 - 05

国家社科基金项目“环境变迁与水利纠纷——以民国以来沂沭泗流域为例”(项目编号：13FZS011)； 中国矿业大学2014社科基金(项目编号：2015WC07)。

胡其伟(1967—)，男，博士，中国矿业大学管理学院教师。

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1009-105X(2017)03-0029-08