纵观国外现代政府运作轨迹 展望我国行政体制改革方向与特征

孙迎春

严格意义上说，现代政府的概念起源于十九世纪中叶的英国文官制度，随后经过20世纪60年代的官僚制改革，才基本奠定了现代政府的体制架构和权力运行系统，使政府行政迈上了科学化、专业化、规范化和职业化的发展道路。但是，随着经济全球化、政治民主化、科技进步化和服务品质化的不断发展，现代政府为了适应新的经济发展和社会环境，又經历了新公共管理和整体政府两次现代化改革，通过持续的创新与发展，逐渐走出了一条开放共享、透明问责、运行高效和服务卓越之路。

尽管不同国家的政治体制、经济发展和社会进步情况不同，在政府现代化建设中也尝试了不一样的实践路径和方式方法，但从设定行政改革内容和提升政府治理能力的角度，各国在改革思路和创新手段上又不约而同地表现出了一定的共通性。全面梳理和系统分析现代政府行政改革发展过程、目标方向和实现路径的特征，为全面深化中国行政体制改革提供切实有效的参考和借鉴。

现代政府改革特征

一是目标简单且明确。行政改革是引领时代潮流的“排头兵”，在国家与社会的关系中发挥着“桥头堡”和“解压阀”的重要作用，既要代表国家意志和政治远见，也要代表社会需要和民众关切。改革不仅需要针对政府内部的组织结构和权力关系进行合理重组，还要针对政府职能和人员编制进行科学调配，以求用最低的成本实现最大的效率和效能。这里最值得总结的亮点就是所经历的两次现代化改良运动。第一次是由“大政府”变为“小政府”而发起的新公共管理运动和重塑政府运动，注重政府结构和人员编制调整，通过设置执行局（机构）和引进企业管理工具等方式，利用分权化、市场化、民营化改革，大幅缩减了政府行政规模，提高了政府工作效率，提倡便捷、优质和无缝隙服务，相继出现了绩效政府、服务型政府、企业家政府等形式。第二次是将“小政府”建成“好政府”而发起的整体政府运动，本次政府现代化开始由单纯的机构改革转向机构改革与运行机制并举，注重权力关系和运行方式调整，通过信息化、整体化和网络化改革，利用大部门体制和跨界协同机制全方位整合职能，拓宽了政府多方合作可能，提高了政府整体协同效能，提倡精准、高效和高品质服务，相继出现了协同政府、协作政府、横向政府和整体政府等形式。显然，目标、内容和形式的完美统一，是推动政府现代化改革成功的重要基础。

二是影响广泛且深远。行政改革是提升政府治理能力的不竭动力。政府具有政治、经济、社会、文化等国家治理的基本职能，行政体制改革势必会牵动政治体制、经济体制、文化体制、社会体制等诸多领域的配套改革，具有牵一发而动全身的核心作用，其职能和作用无疑决定了政府现代化改革的广度和深度。另外，从政府决策、组织、协调、控制、监督等运行职能来看，行政改革除了要涉及整个政府系统之外，也或多或少会涉及到企业和整个社会，只是在政策制定过程的不同层面，改革所表现的幅度、速度和力度不一样。例如，在中央政府宏观决策层面，改革关注的是一个宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督的集合过程，强调中央政府部门之间的横向协调和央地之间的纵向整合，这里一般就不太会涉及与企业和社会的合作，改革的影响范围和深度都有限，例如澳大利亚政府理事会。在中观政策协调层面，改革关注的是某一领域或某项政策的决策、执行和监督的一体化过程，这里不仅会涉及特定领域同一政策下各级政府和部门之间的协调配合，同时还会涉及到企业和社会的共同参与。改革的影响范围虽然有限，但在该领域影响深远，例如美国的国家海洋理事会。在微观政策执行或政府服务层面，改革关注的是涵盖一个人从出生到死亡的全过程，这里不仅要强调中央政府具体部门内各服务职能之间的协调配合，更加强调广泛借助企业和社会力量提供网络化协同服务，以求降低服务成本，改善服务流程，加强服务监管，提高服务质量。改革影响的范围不仅广泛而且深远，例如澳大利亚人类服务部。

三是方法新颖且灵活。行政改革是展示政府创新发展的大舞台。常言道：工欲善其事，必先利其器。政府现代化改革就像一块棱镜，从多角度、全方位折射出现代政府大胆创新、锐意改革的光芒和智慧。首先，利用先进的行政文化引领改革。政府所大力提倡的公开、透明、竞争、参与、协同、创新、开放、问责等现代行政思想，不仅贯穿于政府改革过程的方方面面，而且渗透进各级政府的组织实施和运行机制，直接决定着改革的方向和效度，引领和推促着现代政府建设与发展，例如英国政府的“挑战文牍运动”。其次，利用系统完备的制度框架保证改革。政府会通过行政立法，明确现代化改革的目标战略、管理原则和监管机制；通过行政命令或政府文件的形式明确具体领域改革的职责范围、权力结构、管理流程、运行方式和执行工具；然后通过中央各部门机构颁布的实施方案、政策指南和操作手册，在全国范围统一政策的贯彻落实和效果评价，从而全面彰显依法行政、依法推进的法治政府特色，例如美国的海洋政策。第三，利用先进的科学技术和创新的治理手段推进改革。一是引进企业先进的管理经验和技术手段，破除政府垄断，提升政府效率，例如英国的公民宪章运动；二是促进信息技术和网络通信技术大幅度变革政府治理模式，例如澳大利亚整体政府跨部门信息管理与服务机制；三是利用科学管理、绩效管理、质量管理和标杆管理等综合的管理工具箱完善政府服务，例如英国的政府服务卓越模型。第四，利用完备的监管制度保障改革。根据监管机构各不相同的法律地位、组织特点和重要监管职能，构建强制和激励并存且全面高效的多元监管体制，提倡监管决策机构与监管执行机构以及社会性监管与经济性监管分开设置。同时在运行机制上搭建跨界监管网络，制定必须保证成倍增加效益的监管原则，建立持续改进型的审计问责机制，并利用等效授权、横向让权和对外放权的方式创新政府行政审批手段。

现代政府改革方向

经过新公共管理和整体政府两轮现代化过程之后，无论是在体制结构还是在运行机制方面，现代政府都发生了翻天覆地的变化。随着透明、参与和问责原则逐渐融进人们的日常生活，开放已不再是政府的一种选择，而是身处世界变化中的一种必需，需要政府保证运用手中的权力回应公民的关切和利益。从国际实践来看，开放政府运动有如星星之火，正在成为新一轮政府现代化改革的发展目标和施力方向，其重要标志就是英美等8个国家2011年9月20日在纽约建立的开放政府伙伴关系。现代政府改革主要有以下几个发展方向：

首先是更加开放。一是开放数据。大部分国家都制定了开放数据的政策框架，规范数据开放原则、标准、程序和方法，保证数据开放和应用的合法合规。例如英国发布的《开放数据白皮书》《开放标准原则》《政府数字化战略》《国家信息基础设施》等文件。二是开放服务。几乎所有国家都建立了国家网站，这類网站在服务目录和内容的设计中尊重服务差异、搭建协同平台、统一服务流程、设置柔性提醒。简单透明的电子化过程不仅提高了政府效率和效力，能够从用户的角度，尽可能详细地挖掘公众的服务需求和要求，设计实用便捷的服务提供方式和手段，整合公众信息的提供来源和审核渠道，明确服务各方的权利和责任，让公众在接受政府行政服务的时候，能够真正看的明白、理的清楚、使的方便、用的放心。例如政府官方网站UK.gov就设计得非常简单实用，通过一人一证、一证一码，政府各服务平台互联互通、相互印证，既便于身份认证、保证个人信息安全，也可以免去申请人重复填表认证的麻烦。公众只需要在该网站输入所要查找的问题，就能够轻松便捷地逐项、逐级甚至是逐条查阅按照字母排列的、详细的服务目录和内容。三是开放标准。部分国家在提倡数据开放的同时，积极推广数据应用和制定标准。例如美国为了提高在线获得政府信息能力，不仅制定了网络设计标准，还公布一系列设计模版和工具，作为政府各机构完善自身网站设计的最佳实践。同时注重用户体验，利用跨部门团队创建适用于广阈政府平台的通用可视化模型，并通过透明报告平台pulse.cio.gov，创建和执行软件代码，评估政府网站的可获得性，借以改善联邦信息的使用绩效。四是开放体制。英国的政府服务现代化改革，就是在《开放公共服务白皮书》以及随后各项配套政策与实施方案的指导下，彻底打开了政府服务体制的“盒子”，特别鼓励灵活创新和权力下放，保证公众有权利选择最适合自己的服务，保证自由公平的竞争，保证可以获得正确选择所必需的信息，保证服务供应商能够向人民负责。

其次是更加包容。政治包容指的是公民或公民社会在政策制定过程中的参与程度，这里既需要参与保障，也需要参与内容和参与平台。一是专门颁布《公共参与实施办法》，监督和评估公民社会在开放政府工作中的参与力度，鼓励政府决策中的公共参与。二是拓展规则制定中的公共参与范畴，凡是涉及能源、教育、国土安全、农业、食品安全、环境保护、卫生保健、税收管理以及交通安全等公共政策问题，都要鼓励公共参与，听取百姓的意见建议。三是鼓励公众参与国家难题挑战，通过重新设计向大众征集解决办法的平台，在整个政府协调开放创新机会。四是在开放绘图方面与国际国内机构开展跨部门协同合作，利用开放绘图技术管理和共享地图互动能力等数据。五是强化透明和参与。作为政府向公民提供服务的一种透明参与机制，既可以通过城市网站也可以通过智能手机加以应用整合，允许公民以一种开放、简单、一致的方式寻找政府服务，报告所遇到的问题。

再次是更加诚信。公开透明的政府就是最好的政府，因为这种政府更能回应人民并对人民负责，更愿意接受新思想也更有能力予以实现，更能够集中投入人才、专业知识和精力去创建更好更强大的社会。在反腐败方面，英国在20国集团中第一个创建了公司收益所有权公共注册平台，承诺为所有购买英国产权或竞标中央政府合同的外国企业登记造册；增加公司向政府支付售油、气和矿物的信息公开；与公民社会紧密合作制定强有力的反腐新战略，强化议会问责机制；与公民社会、政府部门、技术专家和企业界共同培育新的反腐败创新中心，联结和催化各种反腐败措施。在改善选举信息集合和放送途径方面，与地方当局、地方政府联合会、选举委员会和重要的公民社会组织协作，共同提高选举信息的质量、及时性和一致性。在公共经费支出方面，英国在7国集团中第一个对中央政府采购局所辖合同制定了《公开合同数据标准（ O C D S ）》，要求公开合同全周期内的所有数据信息，先由重大基础设施项目开始，逐渐推广至政府所有采购项目，同时逐渐提高政府专项补贴信息的质量和透明度。在财务透明方面，增加开支透明。美国在2015年首次以开放源的格式公布政府预算，2014年按照《数字化问责和透明法案》完成了开支数据透明的标准设定，为改善财务数据质量和一致性提供基础。通过参与性预算和回应性支出，鼓励公民参与公共资金配置决定，促进政府开支决策中的公共参与。

向智慧政府的目标前进。政府现代化改革离不开科技创新的驱动和支持。信息技术催生的大规模数字工程和数字化战略，不仅改变了政府的传统业务和工作流程，也改变了政府的行为方式，形成了以数据收集、存储、分析、处理、评估、应用为基础的电子政府模式。网络通讯技术催生的互联网+工程和整体政府跨界协作机制，在电子政府基础上，根据实际需要灵活搭建各种形式的政府管理与服务模式，通过优化组织结构、提升工作效率、和谐内部关系，在集中采购、合同外包、公私伙伴关系等新型管理和服务中，逐渐形成了管理商业化、服务明智化的聪明政府模式。随着人工智能技术的创新发展以及互联网+工程的不断推进，各种人机交互、深度学习和云计算等以大数据为基础的智能化工具，渐渐影响和改变着政府的治理理念、方式和手段。相信不久的将来，智慧校园、智慧城市、智慧医疗、智慧养老等等个性化、品质化和靶向化的智能服务与管理系统，不仅能使政府管理更加高效廉洁，也能使政府服务更加贴心便捷，更能使各种智能服务在深度学习与思考中自我调适、自我成长、自我成熟。也许在建设开放政府的同时，我们已经进入了智慧政府时代。

（作者为国家行政学院译审，国家行政院校联合会科学委员暨领导力与公共部门治理工作组联席组长）