传统城镇化之弊与新型城镇化之路

苏萍

摘要：城镇化是经济发展的必然趋势，也是工业化、现代化的主要标志。进行新型城镇化建设，积极稳妥推进城镇化，是发展中国特色社会主义经济社会的主要战略之一。本文分析了传统城镇化及弊端、并提出了以人为本的我国新型城镇化发展的路径。

关键词：以人为本；新型城镇化；产业发展

中图分类号：F299.21

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2016）036-000014-02

新型城镇化是在城镇化基础上发展起来的一个颇具中国特色的概念，是相对传统城镇化而言的。党的十八大以来，中央确立了“坚持走中国特色新型城镇化道路”。推进新型城镇化建设，是对我国客观基础条件的清醒认识和把握。

一、传统城镇化及弊端

在工业化初期阶段，我国实行的是传统城镇化道路。农村向城市的发展是社会分工的必然产物，工业向城市的集聚是产业发展的内在动力，商业向城市的发展是市场规律的客观使然。传统粗放的城镇化模式，带来了产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，还可能落入“中等收入陷阱”——经济停滞。传统城镇化在新的经济形势下有如下弊端：

1.以经济为本、以土地为本的理念，忽略了人的關键作用

改革开放以来，我国的政策导向是以经济建设为中心。为了GDP更快增长，为了吸引更多外商资金，一些地方政府大搞超前的城市建设。超前的城市建设需要大量的资金，一些地方政府通过出让土地的收益来实现收支平衡。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。这样，传统城镇化就容易沦落为以经济为本、以土地为本的经营，而忽略了人的关键作用。

2.政府单边主导，借外力推进城镇化进程

良好的新型城镇化是以农村转移人口的城镇化、市民化为主导，是一种主动的城镇化。在传统城镇化发展模式中，强调政府单一主体的主导作用，政府主导模式有时难以避免自己的先天不足。城镇化中城郊农民群体，往往由于城市建设用地等，其土地与住宅地被征用，而导致其不得不城镇化的现象，这是一种被动的城镇化。也就是说，城镇化不能靠被征地、被拆迁来表现政府的政绩，仅是政府通过政策导向与行政行为的外力推进的城镇化，难以建立政府、市场、社会与公众多元主体共同参与和协调推进的联动机制。

3.以速度取胜，质量与速度不相协调

传统城镇化的基本特点是速度快、质量低。以速度取胜的城镇化表现为产业的空心化，经济的泡沫化。一些地方简单推行退二进三，第二产业的制造业、实体经济因其周期长、创新难、污染大、税收贡献少而大大失去了兴趣，缺少实体经济对第三产业的支撑，大力发展没有根基的服务业，其也成为了空中楼阁。这直接导致了产业难以优化升级，不能形成优势产业链条，也和新型城镇化产业结构协调并进、节约集约的发展理念是相悖的。

4.城乡一体化机制不健全，农民工被边缘化

城乡统筹、城乡一体，大中小城市、小城镇协调发展、互促共进的城镇化是我国新型城镇化发展目标之一。现阶段城镇化的结果是农民工进城，却漂在城市中，被城镇化直接导致被边缘化。农民工进城后在生产生活基础设施、基础教育资源配置、医疗卫生条件建设、安全环保设置等实体性公共物品方面，以及公共服务（基于公共物品之上的各类无形服务，如对公共基础设施的利用、对教育资源的享用等）和社会保障（体现在社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置）等方面都无法与城镇真正地融合，城乡一体化机制的不健全造成农民工群体工作在城市而保障却在农村，从而加剧了城镇化的难度。

二、以人为本的新型城镇化及发展路径

美国著名社会学家沃思指出：城镇化意味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的过程。从产业经济角度来看，城镇化是农村经济向非农经济转化的过程，是经济结构实现转换的过程，注重经济增长方式和城乡经济产业变迁等因素。新型城镇化之所以“新”，是因为观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。下面提出我国新型城镇化发展的路径。

1.践行以人为本

新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，并与农业现代化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。新型城镇化就是要促进农民工的市民化。为此，必须加快推进土地改革和户籍制度改革，实现农村城镇化。

保护农民的土地权益，深化农村土地产权制度改革，继续推进农民承包地、宅基地的确权颁证工作，进一步明确土地的物权性质，推进土地的流转，实现土地经营权的市场化运作。另外，要打破城乡二元体制，打破户籍的限制，建立居民自由迁徙的人口管理制度，促进城市与农村人口的相互流动，实现人口向城镇的集中。目前，在经济发展已经取得巨大成就的同时，学术界呼吁政府要通过强调社会建设，推进和谐社会及开发塑造全面发展的人的建设目标。

2.由市场决定，构建多元主体参与的自觉的城镇化

新型城镇化的发展应充分遵循市场的规律和理念。在新型城镇化中，要走出一条城市与农村统筹发展、以工业带动农业、工业和农业互相促进的良性循环道路，从而推动城镇化优质高效发展，可以通过基本公共服务均等化，公共服务供给开放等，由市场来抉择与选择。

政府在新型城镇化发展中承担的是指导和调控的角色。改变政府行政管理职能体制，在产业培育、资金筹措方面给予政策引导和支持。致力于以产业发展推进农民就地城镇化，以就业保障为抓手，以基础设施与公共服务为建设载体，努力使城乡人民享有相同待遇。社会力量可以通过专业服务提供、社会保障传递、社会资源整合发挥优势。专业社会工作可以在实现社会管理创新、提高社会福利、促进人的全面发展等方面发挥积极作用。新型城镇化，还要充分调动公众的参与意识，发挥主人翁作用。

3.发展产城融合，注重生态建设与可持续发展

新型城镇化注重产业、城镇、人之间的相互促进与协调发展。促进产业结构升级，走集约型经济发展之路则是根本。实体经济特别是制造业仍然是大部分地方发展的基础与支柱。实体经济的比较优势在逐渐失去时，政府要在创新基础上推动传统制造业转型升级，在制造业不断发展的基础上，积极发展现代服务业。当前，各地政府当务之急是通过改革扫清创新障碍，努力实现用创新优势替代正在失去的低成本优势，而不是简单地以第三产业替代第二产业。此外，城镇化过程中要特别关注生态环境建设与可持续发展问题，一个区域的经济发展不能以牺牲另一个区域的经济发展和资源环境为代价。城镇化只有与产业的转型升级、形成区域产业优势、可持续发展并重，城镇化进程中才能走出“中等收入陷阱”，实现经济的高速高质发展。

4.建立健全公共财政体系，实现公共服务、社会治理均等化

要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，走出一条既不同于西方发达国家和地区，也不同于传统发展老路的城镇协调发展、城乡共同繁荣与新型工业化道路相呼应的新型城镇化道路，必须要发挥政府的公共服务能力，积极引导各种公共资源在全社会范围内的优化配置，加快教育、住房、公共卫生、基本医疗、公共文化、公共安全机制等社会保障体系改革，建立健全公共财政体系，实现公共服务、社会治理的均等化。同时要加大新型城镇化建设的财政支出力度，各级财政部门要把城镇化建设资金优先纳入预算管理，确保建设资金足额落实；政府还可以通过税收优惠等招商引资，引导社会资本参与到公共服务体系建设中来。

总之，城镇化是经济发展的一种必然。在我国新型城镇化进程中，既要借鉴国外先进经验及模式，又要走出一条适合我国特色的新型城镇化之路，从而创造更多的就业机会、卓有成效地实现产业调整、推进工业化、改善城市居住环境，最后实现人的全面发展。