帝国的制度遗产

霍晓立

“联邦制是我国的专利。制宪者将‘主权的单一原子一分为二，我国公民由此具备了州与联邦的双重权能，两者均免受对方的侵扰。这是制宪者的天才创造。我国宪法创立了一种在形式和设计上史无前例的政治体制。它建立了两套政府机构，两者都同创造、维持它们并受它们统治的人民各自发生直接的关联，各自相互知悉并保持默契，各自产生相互的权利与义务关系。”[U.S. Term Limits， Inc. v. Thornton， 514 U.S. 779， 838（1995）（Kennedy， J.， concurring）]安东尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）大法官的上述见解是美国法律人关于联邦制起源的经典论述，即联邦制是一种全新的创造物，它是制宪者们在美利坚国族“创世纪”的制宪会议上“头脑风暴”的成果。然而，芝加哥大学法学院的宪法学教授艾莉森·拉克罗斯（Alison LaCroix）的《美国联邦制的意识形态起源》（下称《起源》，下引此书只标注页码）一书却对这种传统观点提出了挑战。

拉克罗斯将联邦制的起源上溯到制宪会议前的十八世纪六十年代。一七五六至一七六三年，英国和法国为了争夺在欧洲和美洲的霸权地位，在北美展开了一场旷日持久的“七年战争”。在北美殖民者的支持下，英国最终打败了法国及其盟友西班牙，但它自己也由此债台高筑。为了偿还战争债务和支付北美驻军的军费，英国议会先后通过了一系列对北美殖民地征税的法案，这引起殖民者的普遍不满。从一七六四到一七七四年，帝国官员和北美殖民者先后围绕英国议会对殖民地的立法权和英帝国的主权归属问题，展开了一场激烈的政治辩论。

一方面，一六八九年“光荣革命”之前，英国王室和议会并不重视对北美殖民地的经营。长期以来，英国对殖民地的统治在很大程度上都是名义上的和表面化的。英国王室和议会一般仅限于管理北美的大西洋贸易和航运等外部事务，而很少参与殖民地的内部治理。在十八世纪六十年代的“印花税危机”中，殖民者据此主张英国议会有权管理航运、贸易等帝国事务，但无权插手征税、立法等殖民地事务。有些更为温和的殖民者还细分了内部税和外部税、以汲取财政为目的的税收和以管理帝国贸易为目的的税收，以此作为划分殖民地议会和英国议会立法权的标准。十八世纪七十年代，在关于英帝国主权归属的争论中，殖民者甚至指出北美各殖民地是通过英国王室颁发的特许状或宪章而建立起来的，它们与英国议会之间不存在直接的法律关系。北美各殖民地和英国本土一样都是独立的“国家”，它们之间通过共同的国王联结成为一个帝国。因此，殖民地议会和英国议会是相互独立和平等的。

另一方面，一六八九年“光荣革命”之后，议会主权逐渐成为英国政制理论的核心信条：议会享有至上的、绝对的、不受限制的和不可分割的主权，因为不同层级的政府不可能共享或分割同一政治空间，“主权内的主权”于文理不通（14页）。因此，帝国官员认为，如果殖民者肯定议会可在某些情况下对其行使权力，那么他们就不得不承认其受制于议会的主权权威。

北美殖民者与帝国官员针锋相对，他们争论的核心问题就是主权是否可分。尽管殖民者内部对此问题的具体主张不尽相同，但是他们都认同这样一种主权理论：两级政府并存于英帝国内部，两者以其所管辖事务的性质为界，分别享有相应的立法权限。由于两级政府分享各自的政治空间，这种可分割的主权理论也就不会陷入“主权内的主权”的困境。拉克罗斯认为，北美殖民者的可分割的主权理论是对传统的单一主权理论的革命性变革，至此“可分割的主权既不再是文理不通的谬论，也不再是偶然性的实践，而成为一种根本性的政治原则”（101页）。在十八世纪六七十年代的政治辩论中形成的可分割的主权理论正是联邦制意识形态的主要思想来源。

在拉克罗斯的论述中，一七六四至一七七四年的政治辩论是联邦制意识形态形成过程中的第一个阶段，一七八七年的制宪会议则是其中的第二个阶段。前者提出了两级政府的立法权力按照其管辖事务性质划分的理论设想，而后者提供了两级政府的立法权力在实际运作中重叠或冲突的解决方案。也即，一七八七年宪法将可分割的主权理论予以具体化和制度化了，而其中的关键就是联邦法院依据“至上条款”审查州法的司法审查制度。

北美独立之后，基本的政治秩序并未随之建立起来。由于邦联国会无权、无钱和软弱，各邦不听号令、各自为政并相互攻讦。制宪会议的主要任务就是通过合理划分两级政府的权限，授予联邦政府更充分的立法权力和协调两级政府权力冲突的权威。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）起草的《弗吉尼亚方案》是制宪会议讨论的蓝本，其中第六条规定：“联邦国会有权基于其判断，否决各州议会制定的违反本宪法的一切法律。”然而，麦迪逊提出的联邦国会否决权方案最终未能写入宪法。但紧随其后，制宪会议通过了《新泽西方案》所提议的一项条款，即联邦国会制定的一切法律与其签订的一切条约“在效力上高于各州立法”，各级法院得遵守上述“最高法律”。这就是宪法第六条中的“至上条款”的最初版本。拉克罗斯认为，由联邦法院实施“至上条款”以协调两级政府的权力冲突，在功能上是联邦国会否决权的替代机制。

但是，这两种方案之间也存在着本质上的区别：联邦国会否决权隐含着“两级政府权力的混淆”。联邦国会审查州法，就是将其权力的触角伸向州议会管辖的事务或领域，这也就不存在立法主权的分割了。与此相反，联邦法院实施“至上条款”却仍将恪守主权分割原则。“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律。”因此，联邦法院受制于宪法的联邦权力列举原则，这是其宪法义务。本质上，宪法至上取代了联邦至上。至此，美国联邦制的意识形态最终形成：“两级政府并存和立法主权分割是理论原则；权力重叠与冲突是实践常态；管辖事务的性质是划分两级政府权限的最终判准。”（7页）

美国法律人习惯于将联邦制的起源聚焦在一七八七年的制宪会议上，而拉克罗斯则将其放置于拓展的时间框架内。但她并非将联邦制的起源上溯到一七八七年之前的年代或世纪的第一人。在此之前，美国历史学界已有相关制度史或思想史研究。其中制度学派关注十七、十八世纪英帝国多层级政制结构，并主张其与美国联邦制之间存在连续性。共和主义学派则关注十八世纪后半期思想转型，并将联邦制视为共和主义观念在政制结构问题上适用的结果。拉克罗斯曾在该学派大本营哈佛大学历史学系获得博士学位，《起源》一書即由其博士学位论文修订而成。此书无疑打上了意识形态研究的印记，但她试图将分割主权观念作为分析的核心，以恢复“联邦制思想本身的独立性和特殊性”（5页）。然而，拉克罗斯关于联邦制起源的研究却遭遇了共和主义学派旗手戈登·伍德（Gordon S. Wood）的质疑。伍德在为《起源》写作的长篇书评《自下而上的联邦制》（Federalism From the Bottom Up）中，首次详细阐述了“共和主义路径”在联邦制起源问题上的见解，并从内容上和研究方法上对拉克罗斯提出了尖锐的批评。伍德指出，联邦制意识形态的主要来源是北美殖民地内部的乡镇自治实践，以及由此生发出的人民主权观念，而非英帝国对殖民地“自上而下”的控制和殖民地对英国议会权威“自下而上”的反制所引发的政治辩论，以及由此形成的可分割的主权理论（伍德，728页）。北美殖民者继承了“英格兰长期的地方自治传统”，他们直接或通过自己选举的代表间接地参与乡镇和殖民地的日常管理，这种长期的实践经验还养成了殖民者“从未授权人民选举的代表享有人民的完全权威”的观念（伍德，728页）。十八世纪六七十年代，北美殖民者以“事实/真实代表制”激烈地反对帝国官员所主张的“实质/虚拟代表制”。因此，他们与帝国官员争论的焦点不是主权是否可分的问题，而是英国议会与殖民地议会何者代表他们的问题。十八世纪八十年代，人民取代英国议会成为北美殖民地的主权者，而联邦制就是作为主权者的人民在作为其代表的两级政府之间分配权力的结果。由此可见，伍德采用的是北美殖民地乡镇自治和人民主权观念的下层视角，而拉克罗斯用的则是殖民地与英帝国政制结构的上层视角。联邦制意识形态是复杂的，其思想来源也是多样的。二人的观点并无对错高下之分，有的只是视角的差异。

伍德对《起源》的研究方法的批评也许更值得玩味。在他看来，虽然拉克罗斯认识到联邦制思想与十七、十八世纪多层级政府的制度实践之间的内在关联，但是她只是将这种制度实践作为联邦制意识形态起源的背景或“史前史”。《起源》的时间框架是从一七六五年的“印花税危机”开始的。不论英帝国的分权政制还是殖民地的地方自治，都是外在于《起源》的历史叙事的，因为它仅仅关注“表达制度实践的思想观念”（5页）。然而，十七、十八世纪的“早期殖民者在行动中实践着联邦制，即使它没有任何形式的意识形态证成”（伍德，708页）。因此，在伍德的论述中，“自下而上的联邦制”开始于十七世纪初期的乡镇自治。也就是说，即使英帝国的分权政制或殖民地的地方自治没有思想观念形式的自我表达，历史学者也可以从制度实践中发现其“实践逻辑”。

但问题在于，英帝国的政制结构是否也实践着联邦制的“实践逻辑”呢？伍德因为研究视角的差异，拉克罗斯则由于研究方法的局限，都没有论及这个问题。而且，《起源》为了凸显联邦制意识形态相较于单一主权理论的革命性，避而不谈英帝国的制度实践。也就是说，它不关心单一主权理论“在客观上是否正确”（5页），即它是否符合英帝国政制的“实践逻辑”。与此相反，伍德却营造出了“殖民者实践着的分权政制与英国单一主权观念之间的背离与对立”。

有趣的是，拉克罗斯在其博士学位论文中有这样一段论述：“那种认为英帝国的政制结构是联邦制的观点毫无根据。北美殖民者确实生活在多层级的政府结构中，……关系到他们日常生活的重要立法都来自乡镇或殖民地议会，而非英国议会或枢密院。但是，我们也不应当忽视这样一个事实：上述这些地方性权力始终是在英帝国权威的阴影之下运作的。所有调整殖民地农夫之间交往的立法或者解决商人之间争议的裁决，都有可能被英国议会废止或被枢密院否决掉。……（因此，可分割的主权理论）只是可争辩的和充满雄心的论点，而并不一定是对英帝国政制结构的真实描述。”

这段似是而非的论述似乎陷入了不可知论，但是它却表明了拉克罗斯在英帝国的政制结构与联邦制之间的关系问题上的看法，即英帝国的政制结构既实践着单一主权的“实践逻辑”，也实践着分割主权的“实践逻辑”。究其原因，英国本土的议会主权观念与北美殖民地的分割主权观念在十八世纪六十年代的碰撞，源于英帝国政制结构本身所內存的这两套相互冲突的“实践逻辑”。一六八九年“光荣革命”之后，英国新兴的强调中央集权的国家观是与传统的强调多中心治理的帝国观相悖的。当英国本土的议会主权观念漂洋过海来到北美殖民地，就出现了“水土不服”的症候。其根源就在于，英国的国家建构与帝国建构在十八世纪英帝国的时空结构中同时发生，两种“实践逻辑”的冲突不可避免。

（Alison LaCroix， The Ideological Origins of American Federalism， Harvard University Press， 2010）