浅谈流动人员人事档案管理的难点及对策

常永山

摘要：目前，我国正处于社会主义市场经济转型时期，人才流动日趋频繁，人力资源配置市场化成为趋势和必然，与之相对应的流动人员档案管理工作面临着新的问题和挑战，本文详细阐述了流动人员档案管理的现状，并在分析现状原因的基础上，从改革现行流动人员人事档案管理体制、改变人事档案社会意识淡薄的现状、增加人事档案的实用内容、规范人事档案的管理和转递、加大资金投入搞好软硬件建设、转变用人观念加强专业人才队伍建设六个方面，提出了改变流动人员人事档案管理现状的对策。

关键词：流动人员；档案管理；现状；原因；对策

人事档案是记录个人经历、思想品德、学历职称、奖惩情况、工作实绩等内容的文件材料，是组织考察、选拔、任用干部的重要依据，也是企业招聘人才的重要依据。在传统的计划经济向市场经济转变的过程中，就业形势发生了新的变化，人才流动变得频繁，为了适应人档分离和人才社会化管理，国家推行了人事代理制度，这是与社会主义市场经济相配套的新型人事管理模式，而流动人员人事档案管理正是人事代理中最为重要的一项服务。

随着市场经济的发展与人事制度改革的深入，到21世纪，人才流动已经成为常态，流动人员人事档案管理在人才流动中发挥着重要作用，也存在着不少现实问题。

一、流动人员人事档案管理中的几个难点

（一）多头管理以致档案材料真实性受到质疑

根据《流动人员人事档案管理暂行规定》 （1996年12月2日中央组织部、人事部联合发布 人发[1996]118号）文件规定，流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案；严禁个人保管他人人事档案。也就是说从1996年起我国就有明文规定，流动人员档案应该“集中统一，归口管理”，但在实际执行中，普遍存在多头管理的现象，人社部门的公共就业和人才服务机构管理着部分流动人员的人事档案，教育部门的大中专毕业生就业指导中心管理着部分待业的大中专毕业生档案，一些没有档案管理权限的民营企业、中介机构、派遣企业、个体企业也在从事着档案管理工作，部分高校毕业生档案一直留在学校，甚至有的毕业生离校后，档案揣在自己手里。由于管理机构各异，档案管理不规范，造成了很多人事档案里材料的缺失、篡改或者私自拆封抽取、添加材料等情况，导致档案材料的真实性、权威性受到质疑。

（二）弃档、死档现象严重以致管理成本递增

根据国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2016年》的有关数据显示，2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%，相当于每六个人当中有一个是流动人口。在这样的背景环境下，各地的人力资源服务机构管理的 “死档”和“弃档”现象到底有多严重呢，仅以永州市人力资源服务中心档案室为例，截止2016年底该馆保管流动人员档案4万余份，其中无人问津的弃档、死档2万余份，所占的比例已经达到50%，据了解，全省其它市州档案馆弃档和死档数量也相当惊人，形势不容乐观，随着数量的递增，管理成本不断加大。

（三）信息化程度不高以致管理效率不理想

传统的流动人员人事档案管理都是封闭式管理，人事档案主要作用是供组织审查，根据《流动人员人事档案管理暂行规定》“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属档案”。本人不仅不能接触到自己的档案，甚至不知道档案里会有些什么材料。人事档案在人们的印象中显得非常“神秘”。而这种管理模式已经不适应现代人事管理的需求，在信息化时代，信息的“公开、共享”成为趋势和必然。国家中组部、人社部等部门在2014-2016年间连续下文（《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发[2014]90号、《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》（人社部办公厅发[2016]75号）等）要求通过信息化手段提高流动人员人事档案管理水平，加快信息系统整合，实现信息共享和互联互通。而目前流动人员人事档案管理的现状是，省本级人力资源服务机构一般开发了档案管理系统，但对上级机构和对下级机构都没有统一的规划与交互，与其他人力资源机构无法兼容，互為信息孤岛。大部分市、县级的人力资源服务机构档案管理无系统，采用电子表格记录，甚至手工作业，信息资源共享更是无从谈起。

（四）人员不足、素质欠缺以致管理水平不高

按照《干部档案工作条例》的要求，每管理一千人的档案需配备一名专职干部，县以下实行集中或相对集中管理档案的单位，应当配备专职人员。但由于一些档案管理机构编制紧张和用人制度僵化，流动人员档案管理普遍人手短缺，且档案管理员的整体素质不高，接受了相关专业教育和培训的人数不多，大部分是采用“传帮带”的形式，尤其是县以下多数流动人员档案管理机构由于流动人员不多，档案管理员多数为兼职或是临聘40、50人员，根本做不到《干部档案整理工作细则》规定的“归档齐全完整、鉴别认真、分类准确、编排有序、目录清楚、装订整齐”的要求，甚至有些机构由于人手短缺，人员素质不高，档案库房因陋就简，硬软件设施不全，档案存放无序，无法及时整理，材料丢失和泄密的情况也时有发生。

二、原因分析

（一）流动性加剧与管理体制混乱是造成档案多头管理的主要原因

1.就业方式改变，就业流动性加剧，劳动者无暇顾及自己的档案。随着社会主义市场经济的发展和教育改革的深入，在高校扩招的推动下，大学生由奇货可居，天之骄子变成了普通大众，据湖南省教育厅发布的《关于全省普通高等学校2016届毕业生毕业就业情况的通报》2016年湖南省普通高校毕业生34万余人，实现就业31万余人，其中灵活就业24万余人，占总就业人数的76.4%。可以看出就业于非公有制企业和事业单位外聘的毕业生占了就业人数的绝大多数，面对日益严峻的就业形势，大学生匆匆就业，随后频繁跳槽，据相关资料显示，毕业头三年，大学生的跳槽率达到了40%。就业方式改变，就业流动频繁，大部分非公有制企业在聘用初期并不需要员工提供档案，而流动频繁又导致劳动者无暇顾及自己的档案。

2.人事档案多头管理及管理体制不顺。由于计划经济时代人事档案的功能性决定了现有的人事档案管理政出多门，组织、人事、教育、国家档案局等部门都制定了一些政策和规定，按照相关法律法规都拥有档案管理的权限，档案管理体制上的混乱，造成了流动人员档案多头管理的现状，造成了人才评价标准和档案管理要求的不统一，档案流动的不畅通。最终既影响人事档案的管理质量又成为人才合理流动的障碍。

（二）档案意识淡薄与转移程序复杂是造成弃档、死档的主要原因

人事档案意识淡薄和沿用计划经济时代的封闭式档案管理模式都是造成劳动者弃档的主要原因之一，人事档案意识淡薄已经越来越凸显，因为劳动者不重视而被放弃的档案日益增加。而现存的封闭式档案管理方式，存在着许多弊端，比如档案内容千篇一律、组织评价缺乏个人针对性，劳动者对个人档案内容缺乏知情权，档案转递过程复杂造成人才的合理流动的障碍等等，这些弊端已经严重影响了市场经济时代流动人员档案管理事业的持续和发展。

1.人事档案意识淡薄。现代企业用人更多是注重员工的个人能力，了解员工的做事方式和结果，并不看重档案提供的信息，造成了档案并不重要的假象，很多劳动者认为学历有毕业证证明，能力有职称证证明，自由择业，档案并不是很重要。社会整体人事档案意识淡薄，从而导致了弃档、死档的发生。

2.流动人员人事档案管理内容缺失或陈旧。依据《干部档案工作条例》和《干部人事档案材料收集归档规定》，档案材料分为十大类，包括干部履历、自传、考核、学历职称、奖惩情况、党团关系、任免工资等情况，实际上这些类别里记录的比较完整的只有学历材料，由于就业情况的变化，就业于非公有制企业的流动人员人事档案中涉及的个人考核、能力、工资等内容一般都缺失，而个人业绩、诚信、社会保障等材料基本没有，流动党员与党组织失去联系的情况也很突出，除了材料缺失的情况外，档案内容陈旧也是困扰档案管理的一大问题，众所周知现今档案材料的十大分类已经无法全面地记录个人的社会生活，且流动人员档案和党政机关、事业单位干部档案采用同一格式、同一分类来进行记录和保管，更反映不出个人在社会工作中的成长、专长、诚信和成就，无法对个人作出全面的评价，也无法满足新时期组织或企业对于个人的考察需求。在档案利用率低下的情况下，“弃档”和“死档”的增长越来越明显。

3.档案转移程序过于复杂，且各地执行政策情况不统一。2015年以前，档案的调动程序非常复杂，且不说调档之前人才引进繁杂漫长的申请审核，单说审核通过后的调档程序，就需要流动人员来回跑，过程持续时间短则2、3个月，长则跨年。如果碰到档案里缺少转正定级表和工资表的情况，则可能耽误整个人才引进的过程。而实际上，档案里面的转正定级表和工资表是按照事业单位的转正和工资来确定和调整的，与流動人员实际工作脱节，它既不代表流动人员实际的就业转正也不代表现在的工资水平，却能影响流动人员的人才引进落户，所以给流动人员带来很糟糕的体验，认为人社部门故意“设卡”。2014年国家中组部、人社部、发改委、财政部、档案局联合下文《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发【2014】90号）明确了存档期间不再调整档案工资。2016年国家人社部又出台了《人力资源社会保障部关于加强和改进人力资源社会保障领域公共服务的意见》（人社部发【2016】44号）明确规定公共就业和人才服务机构不再对初次就业流动人员办理转正定级手续。而在实际工作中，各地对政策的执行程度不一样，有些省市仍然延续以前的档案审查内容和调动程序。档案调动手续的繁杂和冗长是造成流动人员“弃档”的原因之一，为流动人员档案管理带来了困局。

（三）档案管理人员素质不高，档案管理手段落后，信息化程度低的成因分析

1.各级领导重视程度不够。各级领导是流动人员档案管理工作健康、可持续发展的组织保障，档案的管理方式、档案的软硬件条件、档案工作的人、财、物，方方面面都离不开领导重视。由于流动人员档案管理工作的特殊性，档案管理部门常常是人们眼中的小部门，偏安一隅，工作内容繁琐，不是单位的主要业务，也不容易做出立竿见影的成绩。相当一部分领导干部对档案管理工作的认识也存在误区，认为档案保管就是“守好不丢”，未把流动人员档案管理工作当成重要工作纳入到议事日程。领导的重视程度不够，导致流动人员人事档案管理长期处于被动应付状态，管理手段得过且过，信息化程度更是难以提高。

2.档案工作者自身观念陈旧，知识结构老化。 由于现实条件的限制，政府人力资源服务机构档案管理人员素质参差不齐，知识结构老化，年龄总体偏大，意识比较薄弱，有些人对人事档案管理认识不足，重视程度不够，还是老观念，主要做一些抄抄写写，上架摆放的事务性工作，缺乏对当今信息化时代的敏锐洞察，甚至对信息化数字化档案管理工作不懂不问不学，习惯于计划经济时代的“老套路”。文化基础的欠缺再加上相应培训的欠缺，导致了档案管理手段落后，信息化程度难以提高。

3.资金投入不够，软硬件设备配备缺失。档案信息数字化管理的前提条件就是使用标准化的档案管理软件，且不说开发或购买管理软件动辄要几十万的资金投入，单说运行人事档案管理软件也需要良好的网络环境支撑和完备的软硬件设施支持。对于流动人员档案管理部门来说财政经费有限，无法投入足够的资金来进行档案信息数字化建设。有些县级流动人员档案管理机构没有档案信息化管理所必须的电脑和网络环境，没有基本的办公设备，甚至没有专门的档案库房， 资金投入严重不足，条件艰苦。

三、改变流动人员档案管理现状的对策

（一）加大宣传，转变档案意识

尽管现阶段档案管理出现了一些新情况，一些新问题，但现行的档案管理制度不会取消，档案仍然是记录人一生，跟随人一生的重要资料，仍然在鉴定和考察人才方面极其重要，尤其是在人才引进类居住和转入体制内就业等方面，提供着不可替代的依据作用，应该由组织部门和人社部门牵头，加大宣传力度，做好流动人员人事档案管理的宣传教育工作，利用各种媒体、专栏、专题讲座，深入学校和企业，向高校毕业生和流动人员重点讲明档案的重要性和“弃档”的后果，改变人事档案社会意识淡薄的现状，让企业和流动人员主动重视档案，自觉维护档案的完整性。

（二）加大改革，集中归口管理

解决流动人员人事档案管理政出多门，多头管理的问题，要按照“集中统一归口管理”的原则，将流动人员人事档案管理权限收归公共就业和人力资源服务机构统一管控，建立独立、专业、公信力强的公益性公共服务机构，制定统一的档案收集、整理、保管、鉴定、利用的标准，和统一的档案调动、转递的要求，保证人才流动的畅通，减少档案管理中不必要的社会消耗。

（三）增加内容，确保实用性增强

流动人员的档案内容不应该还停留在计划经济时代的“十大类”，而应该将流动人员档案与党政机关事业单位干部档案区分开来，与时俱进地增加反映流动人员个人专业能力、业绩状况、信用记录、收入纳税情况、社会保障情况，甚至违法、违规记录，将流动人员档案建设成一个权威的全面的个人信息数据库，同时，增加流动人员档案的透明度，尽快实现档案的信息化管理，允许个人查看本人档案资料，允许用人单位有条件查询聘用人员档案资料，提高档案的使用价值，提供更适应现代社会的档案管理服务，满足人们日益增长的档案管理需求。

（四）规范管理，提升流转效率

国家应制定全国统一的流动人员档案管理规范和基础标准，明确归档材料，归档要求、档案利用、档案转递程序等内容，取消不必要的审批内容，不断适应人才流动的变化，实现由流动人员档案控制到流动人员档案服务的转变，提升档案流转效率。

（五）加大投入，促软硬件建设

根据国家中组部、人社部、发改委、财政部、档案局联合下文《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发【2014】90号）规定“各地要将相关经费纳入同级财政预算，可参考保管的流动人员人事档案数量等因素确定经费数额。”实际上同级财政在没有具体文件指导的情况下，对经费的测算审核没有统一标准，因而是否拨付经费，拨付多少经费情况不一。财政部门应下发流动人员档案管理经费拨付指导性文件，根據当地经济状况、人事档案数量和工作人员数量明确拨付经费审核标准。保证流动人员档案管理经费及时到位，各级领导要增强对流动人员档案管理的重视程度，加大对流动人员档案管理的资金投入，自上而下制定档案信息化建设方案，建设统一的流动人员档案管理一体化服务平台，各级流动人员档案管理机构要保证本级机构档案库房和办公基本设施建设到位，为实现全国跨地区流动人员档案信息资源共享和异地调档等服务打下坚实的基础。

（六）转变观念，强化队伍建设

人才是决定档案管理工作发展的基础性因素，没有合适的人才，提高管理水平，提高服务水平都是一句空话，但是由于编制不足，待遇不高，职业规划上升空间不够等原因，档案管理机构要不到人才，留不住人才成为常态，要改变人手不足，素质不高的现状，一是要转变用人观念，政府流动人员档案管理机构，在编制不足的情况下，申请财政专项经费，严把入口关，选聘政治素质高，知识结构新的专业人才以弥补人才的不足。二是要改善现有人才队伍的年龄结构，吸收档案管理经验丰富的年龄偏大的档案管理员，稳定中年的档案管理业务骨干，同时培养年轻的学历层次和专业水平较高的复合型人才。这样既能保证档案业务有骨干力量把持大局，有经验丰富的人员从事事务性工作，又能保证档案信息化工作逐步铺开。三是要加大培训工作的力度，制定培训计划，要使培训工作常态化，推进档案管理知识更新，特别是加大专业化、信息化的培训和职业道德，服务水平的培训，提高人才队伍的整体素质。四是要制定档案管理工作的激励机制，不能做和不做一个样，做好做坏一个样，保护人才的工作积极性，提高档案管理工作的效率和服务水平，留住合适的人才。

参考文献：

[1]《档案法》.

[2]《干部档案工作条例》.

[3]《流动人员人事档案管理暂行规定》 .

[4]《中国流动人口发展报告2016年》国家卫计委 2016.

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