我国基层人大代表选举中的问题及对策

倪楚瑶+胡梦丽

摘 要 通过对全国五个社区的调查表明，我国基层人大代表选举在实践中存在着选民对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位、选民实际参与基层人大代表选举活动的数量及质量都不高、选民对基层人大代表工作的满意度较低等问题。针对以上问题，本文认为一方面应该在“依法治国”的背景下坚持《中华人民共和国选举法》在选举活动中的指导作用，同时通过立法活动完善其在代表候选人介绍活动和代表候选人履职能力保障问题上的不足，从而提高选民对代表候选人的了解，改善基层人大代表在实践中履职缺位的问题；另外一方面，还要注重普法工作，纠正选民错误的主观认识，提高选民参与选举活动的积极性，使基层人大代表选举活动在实际操作中具有广泛性。

关键词 基层 人大代表 选举 抽样调查

作者简介：倪楚瑶、胡梦丽，西南交通大学公共管理与政法学院。

中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.216

一国的选举制度是该国民主政治的根本体现，公民参与选举的实践情况反映一国政治现代化和民主政治的发展水平。我国基层人大代表选举制度是全国人民代表大会选举制度的组成部分，公民参与基层人大代表选举的情况，关涉到全国人民代表大会制度的实际运行效果。但是，我国公民对基层人大代表的选举工作及基层人大代表的履职情况的满意度始终不高，怎样解决基层人大代表实践中的问题，提高公民对基层人大代表选举工作的满意度以促进我国民主政治的发展成为亟待解决的重要问题。学界的现有研究成果以文献研究为主，建立在实际调查基础上的研究成果不多。

本文将通过对全国五个社区的抽样问卷调查获得的数据来研究我国基层人大代表选举实践中存在的问题，并在此基础上提出解决这些问题的对策。

一、本次调查的基本情况及其数据的代表性

深度了解我国公民参与基层人大代表选举具体实践中存在的问题是解决这些问题的前提。我国现行的《中华人民共和国选举法》是全国各地的基层人大代表选举工作必须遵循的统一制度渊源，受各地经济发展水平与及具体实践情况存在差异的影响，不同地区的基层人大代表的选举实践情况有细微的差别。依据我国宪法及相关法律的规定，只要符合法定的可成为选民的条件，每个公民都有权利和义务参与基层人大代表的选举，参与基层人大代表选举所涉及到的选民群体，在年龄、居住地、性别、民族、职业等方面具有广泛性特点。

本次調查的对象为宁夏回族自治区银川市西夏区伊地社区、陕西省咸阳市渭城区窑店镇、湖南省长沙市雨花区井圭路社区、四川省宜宾市兴文县、浙江省永康市西城街道烈桥村共五个社区选举基层人民代表的实际情况。从地域上看，本次调查的对象涉及到五个省及自治区，分布在我国的西部、中部和东部地区，既有有经济欠发达地区，又有经济发达地区。本次调查采用的主要调查方法是问卷调查与访谈调查想结合的方法，共发放了书面调查问卷500份，收回478份。在选择调查对象时，考虑了被调查人的年龄等个体特征，并尽量使被调查人群在这些个体特征上具有多样性（被调查者年龄分布情况见表1）。因此，本次抽样调查广泛的地域分布及被调查人多样化的个体特征为本次调查数据较好的代表性奠定了较好的基础。

二、本次调查获得的基层人大代表选举实践中的具体情况

本次调查问卷的内容与访谈的问题围绕被调查者本人参与基层人大代表选举的情况及其对被选出基层人大代表履职情况的评价展开，具体包括以下三个方面的问题：

（一）被调查者对本人参与基层人大代表选举活动的主观认识情况

1.被调查者对基层人大代表选举活动与本人之间关系密切程度的评价。本次调查发现，被调查人认为基层人大代表的选举活动与其自身关系非常不密切及不太密切的总比例高达55.4%，认为非常密切的比例极低，仅占16.1%。（详情见表2）

2.被调查者参与基层人大代表选举的意愿。本次调查发现，有64%的被调查者非常愿意或愿意参加基层人大代表的选举，而缺少参与意愿的占比近35%（详细数据见表3），其中不愿意参与者的比例达到了6.5%。

（二）被调查者本人参与基层人大代表选举的实践情况

1.被调查人实际参与基层人大代表选举的次数。根据调查发现，仅参加过一次基层人大代表选举的被调查者高达42%，一次都未参与过者高达11%，参加过三次以上包括三次基层人大选举的被调查者只占被调查者总数的29%（详情见表4）。

2.被调查者所选了解基层人大代表候选人的途径。本次问卷调查的内容显示，因近年来网络和电视等媒介的发展，网络、电视媒体是大部分选民现在获取代表候选人信息的主要方式，其比例占到总被调查者的近34%；通过报纸、杂志了解所选候选人的只有12.4%；有超过30%的被调查者在对所选人大代表不了解的情况或仅仅只是通过他人告知的情况下进行了投票。（详情见表5）

（三）被调查人对被选出基层人大代表履职情况的评价

本次调查统计的数据显示，被调查者中对人大代表工作情况做出“满意或比较满意”的肯定性评价者，仅占总数的32%，对人大代表工作情况做出“一般”的中立模糊评价者占总数的46%，对人大代表工作情况做出“不满意”的否定性评价者，占到总数的21%（详情见表6）。

三、本次调查发现的我国基层人大代表选举实践中存在的问题

结合现有的文献研究成果分析以上本次调查所获得的数据发现，我国基层人大代表选举实践中存在以下问题。

（一）选民对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位

首先，选民对基层人大代表选举活动与本人之间关系的密切程度认识不到位。我国基层人大代表的选举活动与参选的选民的切身利益密切相关，但是表2的数据表明，超过二分之一的选民认为基层人大代表的选举活动与其自身关系不太密切甚至非常不密切，认为非常密切的比例却不到五分之一。

选民对基层人大代表选举活动与本人之间关系的密切程度认识不到位的直接结果就是导致选民缺少参与的积极性而不参与选举实践活动。按表2的数据，有近17%的选民可能因“基层人大代表选举与本人关系非常不密切”的主观认识而不参选举；有超过一半的选民可能因“基层人大代表选举与本人关系不太密切”的主观认识而较少参加选举。

其次，选民参与基层人大代表选举的意愿仍不够高。选民参与基层人大代表选举活动意愿的高低与其对参与基层人大代表选举活动与本人之间关系的密切程度评价的高低及其对参与基层人大代表选举的动因的主观认识到位程度呈正相关关系。表4的数据表明，缺少参与意愿者高达总数的三分之一以上。这些数据与表2、表3的数据能够相互大体印证。

选民对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位，使其参与基层人大代表选举的主观积极度不高，进而成为了其对基层人大代表选举的实际参与度不高的根本原因。

（二）选民实际参与基层人大代表选举活动的数量及质量不高

首先，选民参与基层人大代表选举的实际参与度较低。我国公民年满18岁即能依法获得选举权，而基层人大代表每四年依法要选举一次；根据被调查者的年龄分布情况（详情见表1），年龄在36岁以上的被调查者的数量占总数的比例超过54%，且年龄在18-25岁之间者的数量只占被调查者总数的18%。可见，本次调查的被调查者参加过三次及以上者应当占到总数的54%，参见一次者的比例最高应为18%。但是，表5的数据表明，参加过三次及以上者只占总数的29%，仅参加过一次者却高达48%。研究表明，在一些地区的基层人大代表选举中，社区或者单位在选民不出席投票情况下代替选民投票的现象普遍存在。选民参与基层人大代表选举的实际参与度与其对参与基层人大代表选举活动的认识到位程度呈正相关关系，表5的数据印证了表2、3、4的数据。

其次，选民不了解所选基层人大代表候选人的情况仍普遍存在，表明参与的质量不高。选民对基层人大代表候选人的了解与其投票的结果有着直接必然的联系，所了解的候选人真实信息越多，则参与选举的质量越高，也越有助于选民选出其满意的基层人大代表。但是，本次访谈调查的结果显示，大多数情况下，被调查者基本只通过在投票现场投票前的极短的一段时间了解所选代表候选人的情况，通过正式、稳定的渠道（网络、电视、报纸、杂志）了解所选人大代表者只有46%，对所选人大代表不了解的情况或仅通过他人告知了解的被调查者数量超过了总数的40%，考虑未表态的缺失者比例，了解候选人的选民与不了解候选人的选民的比例估计各占一半。

我国选民实际参与基层人大代表选举活动的数量及质量不高，意味着基层人大代表的投票结果未能完全体现出选民的投票意志，使基层人大代表选举的形式意义高于了其民主政治的实质意义。

（三）选民对被选出的基层人大代表的满意度不高

从理论上看，选民对被选出基层人大代表履职情况的评价越高，表明选民对所选举出来的基层人大代表越满意。

我国选民对所选举出来的基层人大代表满意度不高，是其对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位，参与基层人大代表选举的主观积极度不高，实际参与基层人大代表选举的数量及质量不高的必然结果。

四、解决我国基层人大代表选举实践问题的对策

前面的调查数据及其分析表明，我国基层人大代表选举实践中存在的前述三个问题之间存在着因果关联。这些問题的成因与我国的文化背景、法治环境等因素有直接的联系，限于篇幅，本文仅针对前述问题提出直接具体的如下对策：

（一）加强普法及宣传工作，提高公民参与基层人大代表选举活动的主观积极性

我国选民对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位是前述三个问题中的基本问题，在一定意义上其是另外两个问题的重要成因。导致我国选民对参与基层人大代表选举活动的主观认识不到位与我国对《宪法》、《选举法》等法律的普法工作不重视有关。以《选举法》为例，因普法工作开展不够，明确自己在基层人大代表选举活动中依该法享有什么样权利的选民不够多，只有通过普法，才能使选民明确选举活动与自身利益的密切关联，才能增强其参加选举的积极性。我国目前的基层人大代表选举活动的宣传工作存在宣传力度不足、宣传方式单一、宣传内容无法满足公民需求等问题。在互联网迅速发展的今天，大多数人会通过网络媒体去了解有关基层人大代表选举的信息，很多省市建立了其省一级市一级人民代表大会的官网和官方新浪微博。但因宣传力度不够，官网和官方新浪微博的访问量和粉丝数较低，并且，省级或市级的官网和官微上反映的人大代表的内容并不能满足基层人大代表选举的需要。基层人大代表的选举在实践中往往仅仅是通过张贴海报的方式来宣传，某些社区甚至存在选举前期零宣传零普及的现象。这显然是不利于公民了解基层人大代表选举制度并提高选举的积极性的。

为此，应加强对《选举法》等法律的普法工作及基层人大代表选举活动的宣传工作。鉴于现阶段普法过程比较枯燥和乏味，笔者认为可以考虑采用一些普通选民喜闻乐见的方式来普及《选举法》。虽然限于资金和技术，基层无法建立相关的网站，但是省市级的人民代表大会官网可以完善网站的版块设置，如设立基层人大代表选举板块，里面专门介绍各社区或各单位人大代表候选人的详细情况以及介绍《选举法》的模块；另外，广大社区和单位应该主动承担起责任，做好基层人大代表的选举工作，充分宣传，号召选民积极行使投票权，以及开展候选人介绍活动使选民对候选人有充分的了解。总之只有做到充分的宣传，才不会出现《选举法》中某些法条的实用性较弱的问题，才能让广大公民选出能代表自身利益的人大代表。

（二）完善候选人介绍活动的立法内容

现今的《选举法》規定的候选人介绍制度，已明确规定了组织候选人介绍的主体，即选举委员会。但是，法律规定：在直接选举中，选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面。也就是说，选举委员会举行候选人介绍的活动完全取决于选民的意愿；然而在如今《选举法》的普及率较低且选民对于基层人大代表的工作满意度不高选举意愿普遍较低的情况下，让选民主动要求选举委员会举行候选人介绍活动势必会造成候选人介绍活动开展率低的结果，从而加剧候选人与选民沟通率低的情况。

为此，笔者认为应把候选人介绍活动设置成选举前必要的程序而不是取决于选民的意愿，应确立选举委员会未开展候选人介绍活动的责任制度，以确保候选人介绍活动的顺利开展而不是在实践中流于形式。在笔者的实际调查中，有86%的被调查对于与候选人见面的活动表示可以接受，因此笔者认为应该通过立法规定候选人应当与选民见面，代表候选人在与选民见面时，除了回答选民提出的问题，还应当主动向选民介绍本人的情况。可以包括工作情况、文化程度、工作能力以及当选后的打算等。使选民在了解候选人的情况下投票，这样不仅有利于基层人大代表工作的开展，从长期来说，也有利于提高公民参加选举活动的积极性。

（三）完善保障基层人大代表候选人履职能力的立法

目前基层人大代表的履职情况距离人民群众的热切期盼仍有较大的差距，基层人大代表在履职上和联系群众方面仍然存在能力不足、效果不好等问题。 笔者认为要想从根源处解决这个问题，应该把落脚点放在代表候选人的履职能力上。如果每个代表候选人都能保证较强的履职能力那么通过选举方式选举出的基层人大代表的履职能力也是可以保障的。因此笔者认为应该从以下几个方面完善保障基层人大代表候选人履职能力的立法，从而提高人民对基层人大代表工作的满意度。

首先，我国基层人大代表的身份构成十分广泛，不仅有法律界的代表还有工人代表、农民代表、知识分子代表、妇女代表、少数民族代表、归侨代表等等。代表身份的广泛性必然会存在其在履职能力上和对《选举法》和《代表法》的理解程度上参差不齐的问题。且加之法律本身的规定是指导性的，具有抽象化和缺乏操作性的特点，不利于激发基层人大代表的履职动力。从而导致基层人大代表参会发言少、议案数量少、反映民意不足的问题。因此，必须要加强对基层人大代表候选人的培训工作以保证其履职能力。笔者建议通过立法把对基层人大代表候选人在选举前的培训工作列为必要的工作。培训应以加强代表候选人的责任心为目的，以人大代表履行职责的基本技能培训为主要内容；培训内容应尽量细化，不仅要让基层人大代表明确其在《选举法》和《代表法》中规定的权利和义务，还应该使其了解诸如如何撰写议案、质询案，如何在人民代表大会会议上发表对相关问题的意见等具体内容。

其次，代表候选人的履职能力应该成为选举委员会必须了解和核实的问题。根据目前《选举法》的规定，选举委员会对代表候选人情况的了解只限于其提供的个人身份、简历等基本情况与其真实情况是否相符，而不包括对人大代表候选人履职能力的评定；笔者认为应该把选举委员会对代表候选人履职能力的评定作为选举委员会的一项重要工作并且规定在《选举法》中，以此保证基层人大代表在成为代表候选人阶段就具备相应的履职能力。

最后，基层人大代表代表的是广大人民的利益，因此代表候选人的履职能力不仅需要选举委员会的认定更需要广大选民的认可。然而我国目前的《选举法》对于选举委员会公布正式代表候选人名单后选民对此申诉的规定是空白的。因此笔者认为应该通过立法规定选民对于正式代表候选人名单申诉的制度。从而形成选民对于代表候选人和基层人大代表的双重监督制度。

基层人大代表选举是我国选举工作中非常重要的一环，因为其直接关系全国人民代表大会制度的运行情况。同时整个选举工作又关系到我国的民生问题和民主政治。因此，在如今基层人大代表选举出现问题的情况下如果不改革完善基层人大代表选举制度和《选举法》的相关内容，可能会影响我国民生问题的解决和民主政治的发展。笔者基于以上调查，认为在“依法治国”的背景下我们应该重视法律的地位，在完善《选举法》的同时加强普及，不仅要重视选举程序的科学性，还要注重提高选民的积极性，惟有如此才能保证我国选举活动的积极开展。

注释：

钟本强、刘少华. 完善人大代表联系群众制度刍议.湖湘论坛.2014（5）.79-82.

郑旭涛. 关于构建基层人大代表兼职责任制的思考——基于人大代表与选民联系的维度.学习与探索.2014（3）.47-51.

王东华、杨凤林.人大代表履职“缺位”表现及原因分析.湖北省社会主义学院学报.2007（5）.69-70+73.

林文婧.人大代表履职研究.广东商学院.2012.