《京津冀协同发展交通一体化规划》解读

推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是一个重大国家战略。推动京津冀协同发展交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统和先行领域，是优化城镇空间格局的重要基础，是有序疏解北京非首都功能的基本前提。

发展现状

京津冀同属京畿重地，濒临渤海，背靠太岳，携揽“三北”，区位优势得天独厚，政治文化地位突出，科研力量、产业实力雄厚，战略地位十分重要。2014年习近平总书记视察北京的时候指出，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。京津冀区域面积21.6万平方公里，到2016年末常住人口1.1亿人，地区生产总值超过7.46万亿元，以全国2.3%的地域面积承载了全国8%的人口，创造了10 %的经济总量。经过多年努力，京津冀地区的交通建设也取得了长足的发展，基本形成了集航空、铁路、港口、公路等多种运输方式构成的综合交通运输体系，为推动京津冀协同发展奠定了坚实基础。

航空方面，区域内共有9个民用机场，其中首都机场2016年旅客吞吐量突破9000万人次，位居全国第一、全球第二。北京新机场也正在建设中，区域国际航空门户功能不断提升。铁路方面，建成京沪高铁、京广高铁、京津城际、京九、京哈等放射状干线铁路。2016年，铁路营运里程达到8600公里，铁路网密度处于全国领先水平。港口方面，由天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港、曹妃甸港五港组成的沿海港口群是我国最重要的能源输出基地和区域对外贸易窗口，承担了我国北方港90%的煤炭装船任务。公路方面，建成京台等7条放射状高速公路以及以北京为起点的11条国道。2016年底，京台高速北京段竣工通车，与河北段实现了贯通，不但完善了周边路网，改善了交通运输条件，还带动了沿线区域经济的发展。

在加快区域交通网络建设的同时，区域一体化的运输服务开始起步。目前，北京与全国联网实现了不停车收费联网。截至2017年2月，北京ETC用户达到284万。开通了39条从中心城区到周边河北燕郊、三河、涿州、廊坊等地区的城际公交线路（包括常规公交线路及班车、专线等），月客运总量已突破1100万人次。省际客运班线出京线路超过300条，通达河北省和天津市各个地市县。货运发展水平突出，在区域内起到了示范作用。

存在问题

我们也清醒地认识到京津冀地区交通发展还存在一些问题。主要表现在：

第一，交通拥堵日趋严重。随着社会经济发展水平的提高以及城市化、机动化进程的加快，京津冀地区的特大城市（如北京、天津）遭遇了严重的“城市病”问题，如交通拥堵、环境污染、房价高涨等，尤以首都北京最为突出。2016年末，北京市常住人口为2172.9万人，已突破2004版总规中提出的2020年1800万人口的控制目标，818万流动人口中，河北占比接近1/4；机动车保有量达559万辆，区域性交通拥堵特征明显，尤其是二环内核心区，早晚高峰交通指数基本都在8以上，严重拥堵已成常态。此外，节假日期间，大量小汽车集中出行致使区域主要高速公路（如京藏、京港澳、京开高速公路等）严重拥堵，不仅降低运行效率，也容易引发交通事故等安全隐患。随着机动车保有量的迅速增长，机动车尾气排放成为影响城市环境质量的重要因素之一。在机动车造成的污染中，除了日常出行的小轿车之外，每天夜间进城或过境的大货车也是造成北京大气严重污染的重要原因。

第二，缺乏网络化的综合交通体系。从功能层次上看，区域快速轨道发展滞后。总体来说，京津冀区域的干线铁路网无论在里程上还是在路网密度上均处于全国领先水平。但是从功能层次上看，还缺乏两个层次的轨道交通系统。一是服务于都市圈通勤出行的市郊轨道系统；二是联系城市群主要城市之间的城际轨道系统。目前，京津冀地区基本没有真正意义上的市郊铁路，城际轨道仅北京和天津之间建有城际铁路126公里，在其他城际客运需求集中的运输通道大多为干线铁路，无法满足城际客运需求。

从网络格局上看，首都交通功能过度集聚。由于长期以来形成的以首都为中心的国家枢纽体系和交通格局，使区域铁路、公路、航空设施与组织功能在北京过度集聚。无论是铁路还是公路，均呈现出围绕北京形成的单中心、放射状、非均衡交通体系特点。这种结构一方面导致了与北京无关的客货物流都要经过北京枢纽，增加了北京过境压力；另一方面，河北、天津的交通枢纽能力没有得到有效的发挥，也影响了京津冀相互协作和发展。

从交通结构上看，既有发展方式仍较为粗放。首先，从区域范围看，京津冀地区的旅客运输严重依赖公路，铁路占比不到10%。其次，从城市范围看，京津冀地区大城市中心区的公共交通出行分担率普遍偏低，即使是公交分担率较高的北京也仅为50%，而小汽车分担率达到32%。与此同时，自行车出行比例逐年萎缩，由2000年的38.5%下降到2015年的12%，平均每年下降2个百分点。

第三，对交通一体化的作用缺乏统一认识。京津冀协同发展国家战略提出后，中央和交通部力推“交通先行”，三地也有积极表态，但对于交通一体化在区域协同发展进程中的作用，仍然缺乏统一的认识，需要通过转变观念、科学规划、完善交通结构以及加强政策保障等诸多手段来尽可能减弱其负面影响，在京津冀协同发展过程中走出一条内涵式、集约发展的新路子。

总体思路

京津冀协同发展在功能定位、城镇空间布局、产业升级转移中均对区域交通发展提出了新要求，京津冀协同发展交通一体化必须充分发挥基础支撑和先行引导作用，要為京津冀协同发展提供支撑（主骨架），为打造世界级城市群提供保障，同时还要为全国交通发展提供示范，为生态环境保护提供助力。

发展目标为：到2020年，多节点、网格状的区域交通网络基本形成，城际铁路主骨架基本建成，公路网络完善通畅，港口群、机场群整体服务水平、交通智能化、运营管理力争达到国际先进水平，基本建成安全可靠、便捷高效、经济适用、绿色环保的综合交通运输体系，为京津冀协同发展提供坚实基础和保障条件。到2030年，形成“安全、便捷、高效、绿色、经济”的一体化综合交通体系，网络设施完备衔接、交通方式优势互补、技术装备先进适用、系统运行智能安全、运输服务优质高效，单位运输能耗强度显著降低，交通运输有效引导区域空间布局调整和产业转型升级，为建设具有较强国际竞争力和重要影响力的世界级城市群提供有力支撑。

总体布局为以现有通道格局为基础，着眼于打造区域城镇发展主轴，适应和引导产业及城镇空间布局调整，促进城市之间互联互通，推进“单中心放射状”通道格局向“四纵四横一环”网络化格局转变。

主要任务和内容

在“十三五”期间，北京市的交通一体化工作目标是服务疏解北京非首都功能和产业升级转移需要，并且必须按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，全面提升交通运输组织和服务现代化水平，并建立统一开放的区域运输市场格局。综上所述，国家于2015年11月颁布了《京津冀协同发展交通一体化规划》，从8个方面详细阐述了交通一体化的具体工作任务和内容。

第一，建设高效密集轨道交通网。京津冀三地将以“轨道上的京津冀”为目标，持续建设完善干线铁路、城际铁路、市郊铁路和地铁四层轨道网。第一层是干线铁路网，主要依托既有的铁路，负责沟通150公里及以上的区域。2016年，以北京为中心的计划表已经排开：京霸城际可研获批，京张、京沈在施。这些铁路线将在京沪、京广等网络基础上，加密三地间的沟通。比如京沈线将增加北京怀柔和密云站。京张铁路则在延庆加支线。第二层被称为城际铁路，主要是快速连通京津冀主要城市群，最佳运行距离是70～150公里。2014年年底，京津冀城际铁路投资有限公司成立，相当于为新线投资的“粮草官”已经走马上任了。第三层是市郊铁路（也称市域铁路和区域快线等）。这些线路将主要解决30～70公里出行需求。如平谷线、S2线、S6线等。大家都熟悉的平谷线72公里，其中约22公里穿过河北。第四层则是地铁，即城市轨道交通，平均站间距在1公里左右，列车运行时速为60～80公里/每小时，发车间隔大都在5分钟内，主要解决短途通勤的需求。截至2016年年底，北京市轨道运营里程已达到574公里。预计到2020年，北京轨道交通运营里程有望达到900公里，实现中心城区平均每700～1000米就有一座地铁站。

第二，完善便捷通畅公路交通网。北京市将加快推进国家高速公路网建设，打通国家高速公路“断头路”，提升国省干线技术等级，消除跨区域国省干线瓶颈路段。按照此标准，交通运输部印发了《关于督促落实贴近民生10件实事加快推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”建设的通知》，文件中明确北京市有三条“断头路”，分别为：京台高速北京段、京秦高速北京段、首都地区环线高速大兴通州替代线，总里程71公里。

此外，北京市还根据与天津、河北毗邻地区百姓和当地经济发展的需要，积极与津冀沟通，规划对接普通公路。目前已有4条完成了接线协议的签署，今年还将再签署3条，未来将稳步推进普通公路的互联互通。

第三，构建现代化的经济港口群。北京市作为内陆城市，没有出海口，我们将依托津冀港口群促进北京市无水港与天津河北出海港口的协同发展，打造北京便捷出海口，并不断优化完善北京市无水港的集疏运体系，提升综合运输能力，发挥天津港在区域港口群中的引领作用和河北港口综合运输能力。

第四，打造国际一流的航空枢纽。北京新机场作为大型国际枢纽机场，是国家“十二五”规划确定的重点工程，是启动京津冀协同发展新引擎。新机场的建设将带动北京南部地区及津冀毗邻地区的经济发展，实现周边城市与新机场的顺畅衔接，对于满足北京地区航空需求、增强我国民航竞争力、更好地服务于京津冀一体化协同发展和新机场区域临空产业经济的发展、服务全国对外开放具有十分重要的意义。2017年2月23日，习近平总书记再次强调，新机场是首都的重大标志性工程，是国家发展一个新的动力源。

下一步，北京市将继续加快北京新机场建设，完善首都机场服务功能，显著提升北京航空枢纽的国际竞争力。在新机场建设中交通基础设施建设主要包括五纵两横（五纵：京台高速 、京开高速改扩建、新机场高速公路 、轨道新机场线、京九客专北京至霸州；两横：新机场北线、廊涿城际）。今年还组织开展了新机场的交通组织、换乘接驳服务等方面的工作。相关建设项目均计划在2019年完工。

第五，发展公交优先的城市交通。京津冀区域协同发展的最终目标是打造国际一流的都市圈，实现三地城市群的协同发展，因此京津冀交通一体化不能仅单单立足于道路互联互通，更要站在统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性的高度，树立全局意识，把握交通一体化任务的前瞻性和创新性。2015年出台的京津冀协同发展《纲要》和《规划》明确部署了要大力发展城市交通，2016年年底召开的中央城市工作会议更是对城市发展提出了新的要求。

京津冀区域的主要人口都集中在城市中。城市的发展首先要发展城市交通。未来，随着京津冀协同发展的不断深入，三地的通勤需求会越来越强烈，城市交通的接乘接驳也要求更便捷、更安全、更舒适、更优惠。为此，北京市根据京津冀协同发展交通一体化的要求，起草了《北京市缓解交通拥堵总体方案（2016～2020）》。

目前，2017年的缓堵行动计划已经下发，重点是完善城市停车政策、规范停车场库使用，加强微循环和支路网建设；引导小汽车合理使用，推进区域公交便捷换乘，推动公交都市创建活动，加快公交专用道建设，年内优化调整40条公交线路；开展市区两级600公里自行车道和步道整治等。

到2020年，北京市人口要控制在2300万以内，机动车保有量不超过630万辆，中心城区绿色出行比例将会达到75%，五环内机动车流量降低10%～15%，五环内交通指数达到5.5，机动车污染物排放年均下降5%，日出行總量在5700万人次（含步行），交通事故死亡率控制在1.2人/年/万车以下。

第六，提升交通智能化管理水平。以科技创新为手段，以信息化建设为平台，以整合集聚和开放共享为重点，着力打造京津冀区域交通智能化示范区。

2015年12月25日，北京、天津及河北省石家庄、保定、沧州、邯郸、承德、廊坊、张家口共9个试点城市部分公交线路如期实现京津冀交通一卡通互联互通，其中北京市有139条公交线路可使用“互联互通卡”。京津冀交通一卡通实现互联互通是大力推进京津冀协同发展的重要突破，也为全国交通一卡通互联互通工作奠定了良好基础。截至2016年12月25日，北京市市区内剩余的737条公交线路（除定制商务公交）及122条郊区公交线路已全部实现一卡通互联互通，累计发行交通联合互通卡1.6万余张。

除此以外，联网售票实现互联互通、交通运行监测信息实现互通互享。根据交通运输部有关技术规范要求，北京市对省际客运实名制联网售票系统进行了技术升级改造；协助交通运输部通信信息中心拟定了售票系统互联互通接口标准规范。目前交通运输部联网售票系统已可出售北京市省际长途客票。北京市交通运行监测调度中心二期项目完成，已接入公交、省际、轨道交通、高速公路等运行数据。

第七，实现区域一体化运输服务。推进京津与周边河北毗邻市、县（区）之间的客运公交化运营，建立健全三地执法协同联动机制；推动跨区域交通出行服务信息交换等重点标准制（修）订，强化标准实施监督。

2015年12月5日，经交通运输部批准，北京平谷至河北三河、天津蓟县（南线和北线）3条道路班线公交化改造试点工作完成。运营一年来，3条试点线路沿途经过40余个村庄，直接受益人口8万余人，日均客运量已达1300余人次，平谷—蓟县两条线路已由每天发车8班次增加到12班次。

北京市京冀公交线路自1996年开通以来，至今已达39条，线路长度2800公里，日均行驶里程30万公里。特别是京津冀协同发展战略实施以来，日均客运量从34万人次增加到39.1万人次，同比增长15%，为京冀两地日常通勤作出重要贡献。截至2016年，已覆盖河北省三河、涞水、兴隆等14个毗邻区、县（市）。今年北京市还积极推动建立城际公交运营补贴分担机制，研究跨省市公交客运管理工作，推进城际公共交通发展。目前，已起草完成了公交一体化相关文件，计划由三省市交通运输主管部门联合发布，以促进京津冀区域公交一体化协同发展，加强区域内跨境公交行政审批和行业管理指导。

2016年12月9日，京津冀交通一体化法制和执法协作第2次联席会在北京召开。三地交通部门就执法联动、立法协同、联合治超等工作体制机制建设、重点任务推动进行了深入的沟通与交流。起草并研究了立法协同、执法合作、违法案件移送等协作文件，讨论了公路养护协同等规范性文件。其中，《京津冀公路立法协同工作辦法》（草案）和《京津冀交通运输行政执法合作办法》（草案）两个文件已由三省市交通运输部门联合印发，另有7部公路路政规范性文件已经进入深入讨论阶段。

为推进京津冀交通标准化、规范化，成立了由三省市交通部门和质监部门组成的京津冀一体化交通标准化工作领导小组，形成了长效工作机制，建立了沟通渠道，完成了制度建设，制定了工作计划。2015年6月1日，京津冀共同发布了全国首个京津冀区域交通标准《电子不停车收费系统路侧单元应用技术规范》（DB11/T 3001-2015），在交通区域性标准方面率先实现了突破，受到了社会广泛关注，取得了良好效果。协同天津、河北交通部门，在对现有交通标准体系进行各自梳理的基础上，重点对京津冀三省市现行有效的171项（北京81项、河北29项、天津61项）交通地方标准进行了分析研究，结合交通一体化规划和标准化工作调查报告，确定了《道路货运场站经营服务规范》《省（市）级高速公路命名和编号规则》两项京津冀交通区域性标准的编制工作，目前已形成标准草稿，拟于年底前完成编制工作，三省市统一发布实施。

2010年起，京津冀治超部门建立了省市治超联动机制，三省市轮流主持召开省市政府分管副秘书长参加的年度治超工作联席会议，组织开展三省市联合治超专项行动，所属相邻区县也进行日常联合治超行动。三省市还制定了《北京市、天津市、河北省违法超限运输案件移送暂行办法》，由治超部门对外籍车辆违法超限案件通过纸质案卷移送车籍地相关执法部门进行处理。

第八，发展安全绿色可持续交通。严格落实环境治理措施，全面提升安全管理水平，着力打造平安交通、绿色交通。建立健全三地交通运输能耗统计与环境监测。

目前，北京市正会同天津、河北积极开展区域节能减排统计监测体系规划研究，旨在建立指标体系和技术规范，以指导三地统计监测体系建设，实现“可分析可追溯、可分解考核、可预测预警”的统计监测体系。

责任编辑 / 宋明晏