从历史和实践看河长制

吴季松

2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，决定从2017年起在全国全面推行河长制。河长制，还被写进了今年的政府工作报告，成为今年两会的关注热点。

河长制的历史渊源

人类经过渔猎的蒙昧时代以后，进入了农业文明时代。从世界四大文明發源地来看，农业文明的实质就是水文明，而用水都取自河流，所以，四大文明的发源地都在河边。

位于底格里斯河和幼发拉底河的美索不达米亚文明，又称“两河文明”。到公元前3000年，这里已出现12个独立的城市国家。其中最大的乌鲁克，占地大约4.45平方公里，人口约5万。

尼罗河三角洲是埃及古文明的发源地，又被称为“尼罗河文明”。至公元前3100年，古埃及人在尼罗河两岸耕种，形成了上、下埃及两个独立王国，每个王国由大约20个省或州组成，由王公统治。

印度的古文明直接称为“印度河文明”。自公元前2500年左右，它包括印度河河口大约20—30平方公里的土地，由一系列城市组成，大的约16—19平方公里，城市呈网格式布局，规模很大。

中国的古文明也直接称为“黄河文明”，在公元前1300年，横跨黄河支流河南安阳河的南北岸，殷朝的首都即已发掘的殷墟，当时就已经是面积约24平方公里的城市。殷墟不仅完全具有今天的城镇规模，而且布局也相当现代。

中国的黄河文明是四大文明中唯一持续至今的文明，其余都中断且消亡了。

在中国，黑河流域管理其实也是河长制的早期实践。清朝康熙时期，定西将军年羹尧于1723年授抚远大将军，率军去今天的甘肃、内蒙古和青海平叛，为了保黑河（又称弱水）下游阿拉善王的领地额济纳旗和大军用水，对黑河流域实行了“下管一级”的政策。所谓“下管一级”，即上中游的张掖县令为七品，中游的酒泉县令为六品，额济纳旗的县令为五品，该县令实际是河的首长。从而保证水量很小而且年际变化很大的黑河水可以保质、保量地到达下游额济纳旗，入尾闾东、西居延海。

中国有4000年的农业文明史，治水积累了行政、经济、科学、工程和技术的宝贵经验。“下管一级”可以说是管水的行政创新。治水需要了解历史，需要树立正确的思想，也需要汲取古人的智慧。

2003年前后，浙江省领导提出河长制管理体制创新。2008年，湖州市长兴县率先试行河长制，后在浙江多点开花，成绩斐然，在全国出现了一批健康河流。

从江浙边界水污染事件看河长制

2001年11月，江苏苏州与浙江嘉兴边界水污染问题和水事矛盾频发。后来，在水利部、原国家环保总局和江苏、浙江两省的共同努力下，问题得到妥善解决。江浙边界水污染和水事矛盾的实质是因对水的利用（退水性利用）超过了本区域水环境承载能力而产生的。

发达国家的经验证明，在人均国内生产总值从1000美元到8000美元的经济发展阶段，由于投资总额、投资强度、技术水平、开发能力和工人素质的限制，正是高耗水、高污染、低效益企业上马的阶段，长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区当时正处于这一经济发展阶段。

江浙边界水污染和水事矛盾不是一个偶然事件，在河流管理、落实河长制方面给予我们很多启示。

要合理分配排污权。当时，江浙边界重要污染源所在地苏州盛泽镇的人均GDP已达2640美元。由于污染产业形成规模，排污量达到12.5万吨/日。在生产满负荷时，尤其是排污周期不能与水的丰枯周期相协调时，即使排污达标，也超过了当地的水环境承载能力。应该计算纳污河流的允许纳污总量，据此科学分配上下游的排污权（即水权），使排污总量限制在当地的水环境承载能力之内。排污权应由河长根据实际统一分配，不能各县各镇各行其是。

要按水功能区划分情况设置排污口。水污染问题和水事矛盾发生的一个重要原因是排污口随意且集中设置，形成对环境承载力的集中冲击，造成对水生态系统的破坏。调查表明，由于河流正常流速极低，污水流动约四公里后水质才能有所改善。应经过流域系统分析，通过科学计算，按水功能区划分情况设置排污口。这就需要通过河长制来实施。

要进一步提高水利用效率。调查表明，盛泽镇印染业发达，是排污大户，印染厂采用更节水的工艺是完全可能的。盛泽镇排放的印染污水中，主要污染指标COD达1000毫克/升，处理达标后为180毫克/升，可进一步降低到120毫克/升。只要采用现代治污技术，降低到60毫克/升以下，就可以回用于印染生产。尽管一次性投入和运行成本都较高，但还是远远低于破坏水生态系统的环境成本。在这方面，河长应有所作为。

生态保护和建设要提上河长工作日程。江浙边界水污染事件带来重大环境影响，麻溪流域污染严重，使得居民纷纷抽取地下水，上下游都造成严重的地面沉降，这对于平均海拔只有3—5米的江浙边界地区来说，后果已经十分严重。水利部组织的“引江济太”工程，实际上就是通过增加水量、提高流速来改善水质，增强水环境承载能力。河长往往是镇长、县长或市长，有能力也有责任推进生态保护和建设工作。

（摘自《中国环境报》 作者系瑞典皇家工程科学院外籍院士，原全国节水办公室常务副主任、水利部水资源司司长）