生态文明视域下食用农产品质量保障预防性法律制度构建

摘 要：生态文明视域下，食品问题可能来源于环境，又可能带来环境的进一步破坏，食用农产品与环境的两难关系体现的尤为明显。食品安全事故的不可逆性决定了食品安全的预防性保障法律制度的构建比事后的补偿性法律制度的构建更为重要。从预防环境污染带来的食用农产品安全角度而言，确立食用农产品的标准，推动区别性HACCP制度的强制推广，构建农产品强制包装和标签制度，实行农产品安全的信息通报与公开制度，建立农产品的追溯制度，这些制度的构建，意在避免食品安全事故的发生，也同时减少对生态环境的破坏。

关键词：环境污染 食用农产品 预防性法律制度

环境污染对食用农产品的安全生产构成了巨大的威胁，食用农产品受污染的途径主要为生物性污染、化学性污染和放射性污染；同时，现代化、工业化的食品生产本身也给环境造成了较大的损害，如农药残留和富集对土壤和昆虫的长久影响。这种双向污染使得食品安全的保障难度显著增加。在食品安全立法和环境保护立法中，充分考虑其对对方的可能损害并加以及时有效的预防性法律控制，是实现二者共赢的必然之路，传统食品安全法律一般没有将预防食品安全问题的职权明确授予食品控制机构，主要致力于以惩戒为主要方式的事后补偿法律救济，如食品安全法的十倍和消费者权益保护法中的三倍赔偿制度。鉴于农产品污染后的不可挽回性和影响长久性，探讨预防性原则及预防性法律制度的构建在农产品安全立法中的基础和主导地位是必要的。

一、农产品标准立法的确立与及时调整

我国已有相当数量的食用农产品质量标准的规定，但相比英美、欧盟、日本和世界卫生组织和世界粮农组织关于农产品安全标准的规定，我国关于食用农产品的标准，存在分类粗、标准低的情况，在食用农产品的标准制定和修订上均存在与国际标准相差甚远的情况。比如美国的蔬菜农药残留标准分为16个品种，水果农药残留分14个品种。在我国农业食品标准服务公共平台上查询，关于食用农产品的食品安全标准中，食用农产品的国家标准只有293条（所有食品的总量为1235条），其中关于食用农产品的品种只有蛋和蛋制品、水产品等为数不多的食用农产品的安全标准，绝大多数均为食品中所含锌、锰、硒等各种微量元素的测定标准；卫生部发布了食品安全标准中的农药最大残留限量标准1条，其中的农药残留标准不是按照不同蔬菜、水果品种中含有的农药残留标准来规定，而是按照不同农药品种在不同农产品中的限量标准规定，而每一种农药残留标准下所列的农产品，分别为两种到十几种不等，可以看出农药限量的标准覆盖范围太窄；而国家质检总局、粮食局和商务部发布的食用农产品的标准都为0条。在上述卫生部公布的食用农产品农药残留的标准中，也只把食品和农产品总共分为水果、蔬菜、原粮等7大类24种，对食用农产品的农药残留标准，更没有细分到十多种以上分门别类的来规定。可以说，在我国，除少数叶菜和水果品种外，几乎所有的水果和蔬菜都适用同一标准。

除食用农产品安全标准有待细化外，目前我国与农产品相关的追溯标准、标签标準等也基本处于空白状态，还需加强以下几方面的追溯标准制定工作：一是食用农产品的可投入品的种类、数量、技术标准；二是追溯编码标准，包括食品标签格式、内容不准确、用词规范等，形成与国内外市场相衔接、相互认可的溯源体系；三是制定乳品、水产品、农产加工品等质量追溯操作规程，扩大标准覆盖面；四是研究制定质量追溯信息交换规范，为实现可追溯农产品互联通查奠定基础。实现农业生产环节可追溯制度、包装加工环节可追溯制度和运输销售过程可追溯制度的连续性，任何环节出问题，都可以追溯到上一个环节，实现迅速召回制度。

同时，环境的不断变化和农业技术、农业投入品技术的不断发展都可能导致影响农产品安全的因素不断变化，因此，食用农产品的安全标准也将面临不断变化的挑战。 我国《食品安全法》第三十二条规定，省级以上人民政府卫生行政部门对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价，并根据评价结果及时修订食品安全标准。因此，应当建立农产品安全标准每隔3-5年进行调整，并及时公布进行调整的技术标准和指标。

二、区别性HACCP制度的强制推广

HACCP（hazard analysis critical control points ）制度是对食品安全危害加以识别、评估，其控制的制度，是一种预防性体系，作为一种预防性体系，其目的在于预先分析食品状况，预防食品的不安全。联合国食品标准委员会和亚太经合组织均在推行以HACCP制度为基础的食品相互认证计划。作为首个实施HACCP的国家，美国首先在水产品行业建立了强制性的水产品HACCP，并将这一标准适用于国内消费水产品和进口水产品的统一管理中 ，进而在肉禽的屠宰和加工行业、果蔬汁加工中得到推广，并且在得到广泛认可之后，正试点在干酪、冻面团、早餐用谷类食品、色拉调味品 、面包、面粉等领域进行HACCP计划的试点。除美国之外，智利、英国、德国等国家也在不同不范围内建立了强制性不同的HACCP制度，适用范围从水产品扩展至肉制品、乳制品等重要食品领域。

HACCP制度作为对国内食品安全标准的一个保障制度，要求从业者、政府、技术服务部门紧密配合，保障食品安全；同时，作为对进口食品的要求，无形中也成为了一个国际贸易中的非关税壁垒，中国、智利、日本等国家均因为该制度在国际贸易中遭受严重的经济损失。因此，不论是从维护国内食品安全，减少社会风险的角度，还是从扩大出口、推进农产品的对外贸易角度，HACCP制度的实施都显得尤为重要和迫切。但是，该项制度的设立和实施，比较适合大规模企业作为食品安全质量提高的手段，因为无论从关键点的设立、技术人员的操作还是最终不符合要求导致产品的舍弃，均需要高昂的费用。这样起就会最终会演化为一项淘汰机制，不利于小规模农户的发展。作为小农体制的台湾地区，在其发展过程中也面临相同的问题，我国目前的农业发展的规模化程度也不高，因而必然也面临相同的问题。

HACCP已成为一个为国际认可的、保证食品免受生物性、化学性及物理性危害的预防体系。为了保障食品的安全生产，HACCP应当成为在农产品企业安全生产的强制性推广的生产控制制度。针对HACCP制度的重要性和我国农业体制的特殊性，我们可以考虑实施区别性HACCP制度的强制推广制度，针对规模企业和中小型生产企业，可以制定不同的HACCP标准分别实施，也可以针对不同规模的企业，分时段的要求实施HACCP标准，如大规模企业、中等规模企业和小规模企业分别要求在3年、4年或5年内构建HACCP制度。HACCP制度的建立依赖于农业生产的规模化，因此，HACCP制度的前提就是农业生产必要和最大限度的规模化，所以，探讨构建HACCP制度的同时，也应注重农业企业的规模化经营的法律激励手段和方法的构建。

三、农产品强制包装和标签制度

在可追溯背景下，基于对农产品安全的保障，我们要求建立从农田到餐桌的全程监管，作为监控、追溯实施的物质载体，包装和标签制度就志在必行，没有包装和标签所体现出的农产品信息，食品的可追溯就没有可行性。在预防性原则下，为避免农产品在运输、仓储、保管、包装过程中造成的二次污染，就应该对运输工具、仓储设备、包装材质等提出明确要求，对可能有害、有毒的材质从食品包装的标准角度预先提出要求，杜绝损害的发生。在生态文明角度而言，对不可能造成食品二次污染，但有可能造成生态破坏的包装也应在包装标准中进行规定。随着包装技术的发展，食品包装领域出现了可降解和、甚至可食用的包装，这对食品包装的低碳化和环保性而言是非常有利的，比如对不能降解使用的塑料制品应该严格限制其适用。同时，食品的过度包装目前大量存在，包装占用的资源过多，从而照成对资源的过度浪费。与我国一水之隔的日本就强调食品包装的简化和自然化，要求企业和消费者只食用简单的纸盒，减少不要的包装。提倡用天然的根、茎、叶等做为包装原料，对印刷包装的油墨更做了无害化的规定。对于农产品，我国并没有强制性要求进行包装，《我国食品安全法》仅在第六十六条规定，进入市场销售的食用农产品在包装、包装材料等食品相关产品，应当符合食品安全国家标准。但食用农产品的包装与一般食品的包装有很大差异，作为食品销售，一般的预包装食品都有容器或器皿等特定包装物，我国的食品包装规范也从材质、技术标准、卫生标准等等方面进行了规定，但食用农产品一般没有容器等外包装，现有的食品包装标准对食用农产品并不适用。如对蔬菜包装中用的胶带在超市销售中大量存在，被胶带接触过的蔬菜中的甲醛含量就可能大量超标（3倍于未接触部分），但这种情况在一般预包装的食品中并不会出现，属于食用农产品的包装中的特殊情况。因而不仅要确立符合国际标准的食品包装标准，而且应确立符合食用农产品特点的食品包装标准和法律规定。

对生产、运输和销售中必要的包装也没有进行包装标准的制定和要求，因而建立于包装之上的标签制度也就无从谈起。标签能够帮助农产品的消费者进行食品选择，在出现食品安全事故时有利于监管者迅速找到事故源头并尽快处理，是食品信息公开和可追溯的前提。尤其对于国际贸易中的出口产品而言，原产国名称和食品最初成分的原产地信息标注是美国和英国食品包装和标签法规中对进口食品的基本要求，违反这一标准则会遭受实质的贸易壁垒的限制而导致交易失败。我国对于农产品的标签制度的规定同样处于真空状态，应和农产品的包装制度的构建一并提上日程。

在农产品的包装制度构建中，应该以下方面进行规定。包装的材质：使用可降解材料；包装材料的体积：不得大于食品体积的倍数，以防止包装的过度利用；对农产品品包装的分类回收和利用处理，防止农产品包装对环境的污染和破坏；农产品包装中食品添加剂的食用范围和剂量标准等。农产品的标签制度，应注明一下信息：农产品的成分，农产品成长中投用物的标注，农产品生产者、运输者、仓储者信息，可能的毒副作用或禁忌等。

四、农产品安全的信息通报与公开制度

《食品安全法》第一百一十八条规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。如果食品安全信息和事故是发生在特定区域的，也可以由省级的食品药品监督管理部门公布，并且禁止未经授权发布相关信息。在避免引起公共恐慌的角度而言，这样的统一信息通报和公开是有积极价值的。对于重大的食品安全事件，也有积极的意义。赋予规模化生产的现代食品而言，这样的信息公开业没有问题。但是对于农产品而言，其不可能按照批次大规模生产，即使是大规模生产的农产品，产品的品质也不可能是完全统一的，是带有差别性的，可能有大量相同的饼干和薯片，但很难有相同的两颗白菜或黄瓜存在。对于农产品安全的需要，因为农产品的个体差异性与工业化生产的食品的共同性的区别，对农产品信息的需要可能是每天每日的需要，大规模的、集中的信息公布对农产品而言是不够的，也是不合适的。农产品的食品信息公开和通报，依赖于信息的及时性和便利性，否则对其信息的公开是没有意义和价值的。

因此，对于农产品的信息公开和公布，应建立统一的农产品信息查询追溯平台。生产基地、流通环节、管理者、消费者都可以方便地利用这一平台，消费者只要拨打一个电话、发送一条短信或上相关站点输入农产品的标签条码信息就可利用平台查询相关信息，其他环节也可以向这一平台输入信息。追溯平台和以前纸质版的田间档案相比，最大的优点在于追溯检测可实现即时查询和利用。統一的平台的建设，也可以避免同质化重复建设平台所带来的混乱和浪费。

五、农产品的追溯制度

我国《食品安全法》第四十二条规定，国家建立食品安全全程追溯制度。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。《食品安全法》第四十九条又针农产品做了关于可追溯的具体规定，要求食用农产品的生产企业和农民，专业合作经济组织应当建立农业投入品使用记录制度。县级以上人民政府农业行政部门应当加强对农业投入品使用的监督管理和指导，建立健全农业投入品安全使用制度。但是上述法律并没有规定使用记录如何公开，使用记录怎样追溯，甚至没有规定范围该规定会承担何种法律责任，因而就得农产品的可追溯问题成为一种宣告性的制度规定，而不具有实际可操作性。

就农产品的追溯的实践而言，现行农产品的可追溯性存在的主要问题就在于农产品可追溯制度覆盖面狭窄：可追溯的农产品种类范围狭窄，主要是蔬菜和肉类；实现农产品追溯的覆盖范围小，主要是规模化经营的企业和农业合作社的农产品可以实现产品的追溯；农产品追溯制度受益面有待扩大，农产品的可追溯目前主要集中于大型超市，社区超市和为数众多的菜市场出售的农产品尚未实现所售农产品的查询和追溯制度。

对于农产品的追溯制度，我们应该建立实现农产品的追溯系统、追溯的中间控制和一票否决制。农产品的追溯系统和前文中的农产品信息的公开和通报系统可以一并构建，在农产品标签制度完善的情况下，对标签信息的公开、查询即可满足农产品的可追溯；食用农产品的信息要求生产者、运输者、仓储者和作为监管者的政府各方主体同步掌握，防止信息的后期篡改和伪造。对农产品的质量监控，力求实现突破结果控制，即在实现农产品监控的网格化和全程化后，在农场品未上市时就严格控制，中间淘汰，对中间环节有问题的农产品，追溯系统一票否决，不能生成据以上市的凭证，从而最大限度的杜绝农产品安全事件的发生。

六、结语

我国食用农产品的生产，既有规模化生产，又有大量的小农生产模式，但食用农产品的质量的预防性制度的构建，需要统一标准、统一市场操作，因此规模化生产相对更容易和适合建立上述这些预防性法律制度。对于大量的小农生产，农业合作社的设立业有利于帮助分散生产的农户融入食品安全保障制度的建立中来。食品安全的保障，事后的救济固然重要，但事前的预防却能最大限度的减少食品事故的发生，保障消费者的生命消费安全，维护农业从业者的经济利益，也能够有效的突破国际贸易中的贸易壁垒，因而预防性法律制度的构建就显得尤为重要。

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作者简介：蔡辉（1978—）女。湖北省丹江口市人。中国政法大学博士研究生。天津科技大学法政学院讲师。天津科技大学食品战略与管理研究中心研究员。研究方向为：食品安全法。