倾听民意，知政失者在草野

公晓慧

“得天下有道，得其民，斯得天下矣。”“民惟邦本、政得其民。”中国传统文化中的民本思想蕴藏了丰厚的国家治理经验。正是基于对民本思想的深刻认识，中国共产党始终坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，并使之成为力量之源；也正是基于这样一个认知，近些年来，党和政府想方设法打通各种渠道，强调保障人民群众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”政策的得失，人民群众最有发言权。干部和群众有多近，就能走多远。以“为民意识”凝聚前行力量，山东省委省政府俯身听民意，躬身解民忧，将执政为民的信念、为民服务的价值，始终贯穿于执政过程中。在这个过程中，执政能力得到不断的提升和跨越。

民意诉求，政府民众的“连心桥”

对于政府而言，只有与民众建立起良好的沟通关系，才能对改善民计民生有更为准确的“望闻问切”。倾听民意，山东改革和探索不断：从 2008 年起，山东就把“群众满意度”纳入 17 市科学发展综合考核体系，让群众满意成为考核的“指挥棒”；2013 年，依托党的群众路线教育实践活动，全省各地纷纷开展各类问计、问需于民的实践。

民意对政府的重要性不断提升，在这个过程中，民意调查机构成为一个科学、系统地把民意传递给政府的重要渠道。“随着政府执政理念的转变，各级党委政府和有关部门高度重视社情民意调查，这些年来我们接到政府委托项目越来越多。这些情况表明党政机关对民意的需求已进入规范化、制度化的成熟阶段。”山东省民意调查中心主任张晓说。

除了承接各级政府机关委托的调研项目，民意调查机构也发挥自身主观能动性，积极探索着为省委、省政府提供科学决策的新形式。2012 年，对山东省民意调查中心来说，是具有重要转折意义的一年。他们的调研选题更深入，实现了由民生层面到政治层面的突破。一批涉及党委政府工作热点的调查报告纷纷“出炉”，如直指“民告官”难题的《行政复议公信力调查研究报告》，涉及上访这一中国第一热点、敏感话题的《基层上访原因和上访人员心态类型化调查研究报告》，盘点法治政府建设的《山东省依法行政现状调查研究报告》，反映党的“十八大”以来执政作风的《“转作风、改政风”实效公众满意度调查研究报告》，反映行政执法现状的《关于我省行政执法困境调查及对策建议》等调研报告。

“虽然民生也是大政治，但是官民之间政治层面的直接对话已渐成迫切之事。应该说，如此大范围、大尺度地设计敏感类调研课题，在山东社会调研历史上，实属罕见。但令人开怀的是，这些调研报告几乎都得到了省委省政府的高度重视，并给予多次重要批示，为党委政府决策发挥了积极的作用。我们为党心、民心，画了一个大大的同心圆。”张晓不无感慨地说。

一份民调报告，促使政府一号文件诞生

“知政失者在草野”。草根中积蓄着整个春天的力量，敢不敢打开大门，能不能用好群众监督，考验着从政者的诚意和勇气。山东真开门、开大门，请群众参与，让群众监督，俯下身子来找到作风上的不足、工作中的短板，思之改之补之。

行政审批和行政处罚，是政府管理的主要手段，点多、面广、量大，与老百姓切身利益息息相关。2015 年，山东省法制办引入第三方专业调查机构——山东省民意调查中心，以行政监管最重要的手段——行政处罚为切入点，运用专业规范的社会调查方法，结合对若干企业及社会组织的深度访谈，对行政处罚目前存在的问题、困难进行了深入剖析；对省级权力清单、各省直部门与全省17市2013年度行政处罚的相关统计资料，进行认真定量定性分析；并对淄博市 2014年度所实施的 2.7 万余件行政处罚案件进行了深入的统计分析。同时，运用电话调查的方式，分别针对普通公众和行政处罚的相对人，对我省目前的法治环境状况，尤其是行政机关的行政执法状况，进行两次专项调查，共完成有效样本4783个。

“该项目得到山东省社科联的高度重视和大力支持，被列为山东省人文社科课题立项项目。在相关调研报告的基础上，我们形成了《关于我省行政执法困境调查及对策建议》，于2015年10月报送山东省委省政府，得到省领导的充分认可和高度重视。”张晓告诉本刊记者。

据了解，对于此篇调查报告，山东省分管省领导批示：“建议以某种形式印发省直部门和各市政府”。山东省主要领导批示：“应通报全省政府系统，作为“三严三实”专题教育的参考资料，发全省政府系统研讨交流。根据省长批示精神，省政府办公厅以《内部情况通报第71期》的形式印发省直部门和各市政府。省政府党组开展“三严三实”专题教育第三专题学习研讨，率先将该报告作为重要参考资料进行专门研讨交流；会议认为，报告比较客观地反映了行政执法中存在的“重审批轻监管”、专职执法队伍建设薄弱、以罚代管、行政处罚公信力不高等突出问题，并认为“问题反映很尖锐，发人深省”。

随后，山东省政府办公厅向省有关部门专门下发通知，要求各有关部门结合“三严三实”专题教育，深入研究该报告，结合本部门实际，逐条逐项梳理，认真查找问题，深入剖析原因，并研究提出改进措施及对策建议。

这之后，共有省57个有关部门及单位按照省政府办公厅的要求，报送了书面材料。材料中，各部门、单位对《建议》高度认可，认为《建议》反映的问题客观、真实、尖锐、深刻，直指症结所在。各部门、单位排查出大量实例，为《建议》所揭示的问题提供了有利的佐证，有的部门列举出的问题比《建议》反映的还要严重。

一篇报告催生一份一号文件。2016 年 1 月 4 日，根据省直各部门对此报告的反馈意见，省政府办公厅以 2016年一号文件的形式，制定出台了《关于改进和加强行政执法工作的意见》。

民评官，干部“民调”中赶考

始自新世纪之初，中国一些地方的基层开始兴起“民評官”活动。“民评官”把对政府工作的知情权、评价权和监督权直接交到民众手上，使得官员由对上负责转为对下负责，必须认真倾听民意，顺应民情，服膺民愿。

群众的智慧是无穷的，群众的眼睛也是雪亮的。衡量干部工作好坏的唯一标准就是群众满意。党的十八大报告确立的服务型政府建设的四条标准中，其中一条就是必须“让人民满意”。近年来，不少地方围绕公众评议政府绩效活动进行了若干尝试和探索。山东省民意调查中心大胆创新、勇于突破，充分发挥自身第三方专业调查机构的机构优势和专业优势，以行政管理相对人作为调查评价对象，广泛开展“民评官”活动，把知情权、评价权、监督权真正交给群众，让老百姓对政府管理工作说长道短，品头论足。

2012年，山东省民意调查中心针对“行政复议公信力”开展专项调查。行政复议是行政机关内部的自我监督和纠错机制，是解决“官民”纠纷的重要渠道之一。民调中心运用专业规范的社会调查方法，全面调查山东省2011年度7000多件行政复议案件的基本情况和特点，了解行政复议当事人尤其是申请人的意见和建议，深入分析了行政复议工作所面临的趋势和问题。

该报告受到山东省政府领导的高度重视。2012 年，省领导对该报告做出重要批示，要求有关部门认真研究报告的情况分析与建议，并要求“结合行政复议委员会试点，对有关工作进行完善和提升，不断提高各级政府依法行政的能力。”

2013年5月至2014年7月，山东省民意调查中心以滨州市为试点，开展了山东省行政审批实效调查评价工作。该项试点工作以“简政放权实效”为核心，以提高政府管理绩效为目标，制定科学的调查评价指标体系，综合运用问卷调查、深度访谈、统计资料分析等社会调查方法，研究分析了全省数万件行政审批案件，并以行政审批申请人作为调查对象，完成了16558个电话调查样本。本次调查在全国率先实现了对简政放权实效的第三方评估和申请人评价制度，引起省委省政府领导的高度重视和社会各界的强烈反响。多位省委省政府领导作出重要批示。

同时，该项调查当年试点成功，并在全省17市全面推广应用。山东省机构编制委员会办公室高度重视，于2014年12月委托民调中心，将滨州试点经验推向全省，开展了“山东省17市行政审批制度改革实效调查评价”。此项工作为山东省提高政府管理水平、推动简政放权、转变政府职能发挥了直接、积极的作用。

李克强总理2014年5月31日要求在简政放权督察工作中“引入第三方机构”，2015年1月7日，要求在对审批制度改革监督中建立“申请人评价制度”。而山东省民意调查中心于2013年便开始实行“第三方评估”和“申请人评价制度”，并在全省推开，开全国之先河，扎扎实实走在全国前列。

“只有让群众真正成为干部考核的主体，把评价干部工作好坏的决定权交给群众，不断拓宽民意的表达渠道，强化监督机制，才能让干部对民意产生实实在在的敬畏感，从而使工作更加贴近实际，贴近群众，让干群关系真正成为鱼与水的关系。”张晓说。

“一方面让百姓感到有人倾听他们的意见，他们的民主权利受到了尊重；另一方面也让干部增强了工作主动性，真正走下‘庙堂，走入‘草野，树立权力人民赋予，权力为民谋利的正确‘官念。”李善峰说。

打通立法和民意的最后一公里

在立法过程中广泛听取民意，提升民主立法水平，是加强和改进地方立法工作的重要着力点。法律是治国之重器，良法是善治的前提。要拿出一部成熟的法律文本，离不开对司法经验和实践智慧的吸收，更离不开对民意众智的采集和吸纳。

2017 年 3 月 24 日，《山东省物业服务收费管理办法（草案）》（ 以下简称《办法》） 立法前评估专家研讨会在济南召开。本次会议围绕物业服务收费这一主题，探讨各利益相关方的关注点、矛盾点、博弈点，研究公众参与地方立法的有效途径，为下一步广泛了解主流民意提供方向和依据。

法治建设，正在以群众可知、可感的方式，为中国政治文明的生长写下生动注脚，不仅塑造着国家的命运、改革的轨迹，为国家民族复兴保驾护航，更照应着普通百姓“过日子”的逻辑，为日常生活筑牢法治堤岸。来自山东省人大常委会法工委、省高级法院、省住房城乡建设厅、省物价局、省政府法制办等相关省直部门的负责同志，山东大学、山东社科院的知名专家学者，以及业主代表、物业代表共16 人，从学术和实践角度，围绕《办法》的具体内容、调整范围、立法依据、立法技术等方面，畅所欲言、各抒己见，并就一些焦点问题展开热烈讨论。

坚持开门立法、民主立法，既是党的十八大以来法治建设取得重大进步的原因，也是其显著特点。一年前，为了发现与剖析目前影响立法质量的深层次、规律性问题，破解公众有序参与地方立法困局，山东省民意调查中心通过专业规范的社会调查方法，对山东省地方立法公众参与状况进行深入的实证研究，并推出了《打通立法与民意之间最后一公里——关于破解地方立法公众有序参与困局的实证研究》。

“我们在研究中发现，目前地方立法正面临‘有法到‘良法的历史性转折，而民意缺位是影响民主立法乃至立法质量最严峻的问题。”张晓介绍。

近年来，尤其是“十八大”以来，山东省高度重视立法工作，注重发挥立法在全面深化改革中的引领推动作用，加大重点领域立法力度，地方立法质量逐步提升，山东省民意调查中心通过专题调研发现，民主立法方面相对滞后，公众对于立法的民主参与，无论在参与程度、参与层次、参与渠道、参与制度设计还是参与水平、参与质量等诸多方面，都还处于初级阶段。

山东省政府对中心的调研报告十分重视并做出重要批示，要求在地方立法修法中切实重视公众参与，扎实推进民主立法，提高立法质量。为此，山东省政府法制办决定，选择近期公共利益影响最大、广大群众最为关注的《山东省物业服务收费管理办法（草案）》这一立法项目，召开专门的研讨会进行座谈交流。

秉持科学立法、民主立法的开放姿态，立法的过程应该是民智、民意、民声与立法交织碰撞的过程，这样才可以使法律凝聚最大共识，得到广泛认同。要立一部事关公共利益、广大群众关注的法，立法过程更需要在各家之言中求得最大公约数，因此，必须准确严谨、科学规范。

从民主到法治，通过民意调查中心的一系列调研项目，见证了民主发展与法治进步相互助力、相得益彰，共同推动中国政治文明的健康生長。党的“十八大”以来，一个国家政治文明的生长足迹，正印刻在更多像山东省民意调查中心这样的社会机构中。

（本文未署名图片选自本刊图片库）