借势京津冀协同发展构建现代城镇空间体系

文/崔建甫 河北省城乡规划设计研究院总规划师

借势京津冀协同发展构建现代城镇空间体系

文/崔建甫 河北省城乡规划设计研究院总规划师

京津冀协同发展是习近平总书记站在全局角度、战略层面，面向新的发展时期提出的重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。2015年中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展上升为国家战略，对河北来讲是千年机遇，是河北破解难题、补齐短板的最佳机遇，是河北转型升级、提质增效、又好又快发展的最佳机遇。河北作为京津冀世界级城市群重要组成部分，城镇空间布局从规划到实施，一要落实京津冀协同发展纲要的要求，落实纲要提出的目标要求、定位布局、重大任务等；二要在优化城镇建设中贯彻五大发展理念，调整优化河北经济结构、空间结构、生态结构，处理好生产、生活、生态空间的关系，实现人口经济密集地区内涵集约发展、资源环境优化开发。

一、河北推进京津冀协同发展进展情况

京津冀协同发展实施以来，各项工作扎实推进。中央领导召开相关会议，多次强调京津冀协同发展的重大和长远意义。我个人理解，京津冀协同发展是解决首都大城市病问题，疏解非首都功能；探索人口经济密集地区优化发展模式，形成新增长极，带动我国北方地区加快发展。一是我省成立了京津冀协同发展领导小组和专家咨询

委员会，领导决策和咨询协同发展相关领域的重大问题，依据《京津冀协同发展规划纲要》确定的原则、任务、目标、措施等，出台了《河北省推进京津冀协同发展规划》。二是京津冀三地主要党政领导互访，签署了区域环保、交通一体化、文化领域、协同创新发展、现代农业发展、人才队伍建设、商务协同发展、税收合作、疾病防控、高校毕业生就业创业、民政事业、环境资源、市场供应等一系列框架协议。三是河北的京津冀协同发展工作已经进入了一个“新常态”，就落实《纲要》对河北省定位进行了专题规划研究，依据《纲要》对河北省的“三区一基地”定位，我省相继编制了并印发了《建设京津冀生态环境建设支撑区规划》、《建设全国现代商贸物流重要基地规划》、《新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划》，此外，在编制的省域城镇体系规划中，把京津冀协同发展作为重要章节。在河北省编制的各项“十三五规划”中都对京津冀协同发展作为重要规划内容。四是河北省九次党代会提出，积极承接北京非首都功能疏解，按照中央部署和要求，抓好重大工程和战略平台建设。推进集中承载地建设，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，统筹生产、生活、生态空间布局，着力打造落实新发展理念的创新发展示范区。依托新区建设，打造战略支点。推动交通、产业、生态领域实现更大突破。切实完善现代城镇体系，着眼建设京津冀世界级城市群和新型城镇化与城乡统筹示范区，大力推进以人为核心的新型城镇化。着力构建协同创新共同体，大力发展城市经济、县域经济、沿海经济，加快补齐区域经济发展短板。五是协同发展重点领域进展顺利。交通方面，打通省际间“断头路”500公里，津保铁路通车，打通了京昆、京台等多条高速公路及一批省内干线、保津、张唐铁路通车，北京新机场开工建设。产业方面，2015年省以上开发区承接京津转移项目443个，其中承接北京378个。20多家北京企业到曹妃甸落户发展；北京现代第四工厂落户河北沧州等，生态环境方面，京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划及实施细则，实现了雾霾预警、管控一体化等，其他方面，取消京津冀间漫游费和长途费，秦皇岛、保定、石家庄等市与中关村共建园区和创新平台，北京支持张家口、承德、保定的16县（区）、天津对承德5县区对口帮扶，重大工程如北京副中心建设、新机场、冬奥会项目与河北周边地区统筹发展。

二、河北省城镇发展存在的主要问题

河北省作为京畿重地长达几百年的历史，历史角色决定了河北服务首都的功能要求，明清时期，京津冀区域作为独立的行政单元拱卫京城。解放后，京津冀作为三个行政单元，特殊的体制大大削弱了河北省内空间联系的整体性，服务首都的职能一直未变。河北自然条件类型齐全（山地、丘陵、平原、沿海），地貌齐全的地理构造产生差异化的城镇布局、人口分布、经济动力、生态格局，丰富多样的自然生态条件与发展特点，产生了多样化发展格局和差异化空间治理战略。河北空间资源辽阔，发展潜力巨大，京津冀协同发展使得河北面临重大的发展空间布局调整机遇，中央大力推进京津冀协同发展，特别是从国家层面布局展开一批重大历史性工程，将给我省带来不可估量的发展势能。北京非首都功能集中承载地建设，将对河北构筑创新发展高地、提升经济社会发展水平产生重大影响；北京城市副中心建设，将使我省与之相邻区域率先同北京融合发展，形成河北新的经济增长点；北京新机场临空经济区建设，将加速高端临空产业集聚，拉动我省临近区域加快发展；北京携手张家口承办冬奥会，有望在冀北大地打造新的发展高地；国家推动环渤海地区合作发展，将加速河北沿海开放发展步伐。

我省城镇建设面临着京津冀协同发展和推进新型城镇化的双重任务，就目前城镇发展状况来看，还远不适应国家发展战略的要求，主要存在以下问题：

（一）城镇布局失衡。京津冀城镇体系规模等级结构不合理，京津两个特大城市过于“肥胖”，河北城市过于“瘦弱”，城镇体系失衡，区域中心城市发展和服务能力不足，重要节点城市聚集水平低，县城规模偏小等，不但制约了河北经济社会的发展，也影响了非首都功能疏解和产业转移。

（二）区域发展“断崖”。经济水平落差大，河北人均GDP仅为北京的40%和天津的38%。人均财政收入仅为北京、天津的1/6和1/5。 河北在京津冀GDP占比从2004年的48%下降到2014年的44.2%。公共服务差距大，河北每百万人拥有三甲医院数量仅为北京、天津的1/4左右；每千人拥有医疗机构床位数和执业医师数分别为北京的1/3和2/3。环首都贫困带凸显，省贫困县62个，国家级贫困县数量（39个）列全国第5位，占全国贫困县总数的6.6%。 贫困人口485.5万人，占全省总人口的6.6%，占全国贫困人口的5.9%。

（三）环境约束“严峻”。 水资源严重短缺，人均水资源量307立方米，仅为全国平均水平1/7，典型资源性缺水省份。 地下水超采严重，全省地下水位降落漏斗26个，其中漏斗面积超1000平方公里的7个。水污染问题突出。七大水系Ⅴ类及劣Ⅴ类水质比例为37.4%。全省河流水质总体为中度污染，白洋淀水质劣Ⅴ类。大气污染呈面域扩展态势。 以PM2.5为核心的区域性复合型大气污染严重， 2015年全国空气综合质量相对较差10个城市，河北占7个。燃煤、工业废气为主的多种污染物共生，亟需能源结构的转变和产业的转型升级。

（四）发展模式“粗放”。产业结构重化工依赖特征突出， 重工业占工业增加值的80%，钢铁、石化、装备、建材四个行业占工业增加值比重为68.6%。土地利用粗放，能源利用低效，地均非农产出仅为苏浙的70%，广东省的45%。9个国家级产业园区平均土地产出58亿元/平方公里，仅为全国341个国家级开发区平均水平的45%。 2014年单位GDP能耗为0.99万标准煤/万元，比全国高出49%。

三、构建河北省城镇空间体系发展思路

根据现有基础和存在问题，河北省城镇发展要坚持“五大发展理念”，切实实现转型提升，打造生态宜居可持续发展的城镇空间体系。

（一）落实创新发展理念，优化城镇空间布局。一是创新驱动，加强顶层设计，构筑一体化发展格局。借鉴国内外城镇群空间演化规律，在落实京津冀协同发展规划纲要基础上，积极承接非首都功能疏解，构筑我省“两翼、四区、五带、多点”的城镇空间布局结构，促进京津冀城市群多城联动、协同发展。二是按照省九次党代会提出的推进集中承载地建设，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，统筹生产、生活、生态空间布局，着力打造落实新发展理念的创新发展示范区，建设非首都功能集中承载地，成为京津冀地区新的增长极。三是发挥石家庄、保定、唐山、邯郸等区域中心城市的引领作用，拓展发展空间，提升要素聚集、科技创新、高端服务能力。加快发展中小城市，增强基础设施和公共服务功能，发展壮大特色产业。有重点地培育特色小城镇，创新小城镇发展机制。四是创新新型城镇化的机制，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，加快农业转移人口市民化进程。五是紧紧抓住区域发展的创新点，培育城市创新空间，构建增长极。加强环首都、北京新机场、曹妃甸、冬奥会、通州-北三县等协同发展的热点地区协同创新，创新合作共赢的新机制，为京津冀协同发展起到示范作用。

（二）落实协调发展理念，促进城镇健康发展。一是统筹安排好生产、生活、生态空间，创新规划理念，优化城市内部空间布局，着力改善城市建设模式，在合理确定城市规模、开发边界和开发强度基础上，处理好住宅、办公、文化、商业、产业等不同功能区的有机组合关系，推动商业、住宅、工业用地混合布局和复合开发建设。二是加强城市设计，坚持新城老城整体设计，既要延续城市历史文脉，又要体现时代特征，坚持“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，精心打造标志性建筑精品。把城市设计指标纳入城市控规管理指标体系中，突出对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性的规划和管控，三是围绕提升城市功能，注重统筹协调城市基础设施建设，优化街区路网结构、推进海绵城市、地下综合管廊建设等，着力解决“交通拥堵”、“逢雨必涝”、“马路拉链”等突出矛盾。

（三）落实绿色发展理念，保护城镇生态底线。一是严格落实《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》要求，严格执行产业准入约束性指标。二是加强资源环境保护，协调好水资源承载力、环境承载力、人口承载力和产业支撑力的关系，实现资源环境本底与人口、城镇布局的有效耦合。三是严格划定生态红线和城市增长边界，严格划定河湖水系、湿地、草原、生态林地、水源地、农田等生态控制线，强化水源涵养区、自然保护区、风景名胜区等空间控制线；根据城市发展定位和发展潜力，科学划定城市增长边界，转变摊大饼的粗放发展模式，挖掘利用城市存量资源，推动城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，实现“精明增长”。四是加强京津冀大气污染、水体治理联防联控，加强燕山-太行山绿色生态屏障建设。五是建立健全区域生态补偿制度，按照谁受益谁补偿的原则，建立地区间横向生态补偿机制，明确各方责任和义务，确定合理的补偿规模和比例，形成长效机制。

（四）落实开放发展理念，打造开放新高地。一是解放思想，自觉打破“一亩三分地”的思维定式和保守思想，紧紧抓住国家实施“一带一路”、京津冀协同发展机遇，构筑全方位、多层次的开放格局。二是积极搭建对外开放通道，推进港口腹地一体化。依托我省秦皇岛、唐山、沧州港口，构建向西北、华北、东北以及中亚国家腹地延伸的铁路大通道，开辟国际综合物流通道，打造中国北方融入“一带一路”互联互通大格局的重要出海口。三是依托北京新机场、石家庄机场，增多加密国内国际航线，建设临空经济区，建设联通国际、辐射全国的人员、商贸物流枢纽。四是加快开放平台建设，加快曹妃甸区、渤海新区、北戴河新区、正定新区、冀南新区、白洋淀科技城的发展，建设成为全省重要的开放发展新平台和人口聚集新城区。

（五）落实共享发展理念，构建和谐幸福城镇。坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，不断提高城镇基础设施和公共服务设施配套水平，打造和谐幸福的城镇。一是结合美丽乡村建设，大力实施脱贫攻坚，以环首都贫困带、燕山-太行山和黑龙港流域集中连片贫困地区为主战场，全面实施“五个一批”行动计划，解决区域性整体贫困，到2020年实现小康。二是弥补城镇公共服务短板，优化学校、医疗卫生、文化、体育、养老、公园等服务设施布局和建设规模，并在城镇总体规划、控制性详细规划中作为强制性内容予以控制，按照标准，预留足够布局空间，方便居民生活。。三是加强城镇基础设施建设。优化街区路网结构，加大路网密度，加快发展公共交通，方便居民出行；全面推进海绵城市、综合管廊、垃圾处理设施建设，解决城市建设的突出问题；加强水利基础设施建设，保障水资源供给。让老百姓在城镇生活的有幸福感、自豪感，真正实现改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。 ▲