浙江长兴“两重两表现”发挥村监委监督功能

詹勇杰++练梅++俞慧斐

[摘 要]

抓好重点工作、重点工程、干部表现、党员表现是有效发挥村监委监督功能的重要举措。但村级民主监督还面临着意识淡薄、组织交叉、结构失衡和监督乏力等现實问题和发展困境，因而只有坚持村监委的独立监督，优化干部队伍，做到有序监督、严于考核，才能使其进一步完善。

村监委；监督功能；“两重两表现”；系统优化

[关键词]

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0038-03

基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。“然而，农村民主政治建设的实践表明，以‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的农村基层民主逐渐失衡，民主选举备受重视，而民主决策、民主管理却明显滞后，民主监督长期缺位。”[1]在此背景下，作为能够进一步加强农村民主管理，完善村民自治体系，实现村民有效行使权利，加强农村基层党风廉政建设重要保障的村监委应运而生。本文立足于浙江省湖州市长兴县画溪街道村监委“两重两表现”的典型做法，总结经验，并试图解析村监委目前存在不足的影响因素，最后就如何完善村监委提出系统优化的方法。

改革开发的浪潮给中国百姓带来了巨大的财富，在村集体经济不断增强的同时直接导致村两委的寻租空间不断变大。“当前村级监督滞后和软弱的一个重要原因是监督权软弱。缺乏监督的权力必然导致腐败。村监委之所以能够实现有效监督，其最大优势和生命力在于实现了权力制衡。”[2]自2004年浙江省武义县后陈村首创村监委后，这一制度就显示了其优越性。据课题组调研，目前长兴县画溪街道有15个行政村（居），共有村监委15个，村监委成员60名（含主任），党员占比为81.7%。各村监委在街道纪委的具体指导下，以“两重两表现”（重点工作、重点工程、干部表现、党员表现）为抓手，积极开展工作，履行监督职责，推动村（居）工作规范高效。

（一）突出高效落实，加强重点工作监督。各村（居）监委在街道纪委的领导下，在村两委的支持下，结合本村实际，建立重点工作每日监督机制，重点监督村班子领办项目推进情况、中心村建设、征地拆迁、平安创建等重点工作的推进情况，并每季度定期公布项目推进进度。据了解2016年上半年画溪街道各村监委针对强农惠农富农政策措施落实、村务民主决策、村务公开、村级集体“三资”管理、村工程建设项目实施等情况，共开展督查350余次，有效督查强农惠农富农政策措施落实情况，及时规避违反村务民主决策程序的潜在风险。

（二）突出规范管理，加强重点项目监管。村（居）监委定期对农业开发项目、民生项目、集体经济项目开展情况进行监督检查。通过走访村户、参与村民代表会议、设置意见建议箱等方面多种形式，广泛收集村情民意，及时了解掌握村民在涉及工程建设、征地拆迁、集体资源处置等方面存在的反应强烈的问题，及时准确做好协调沟通工作，更好地督促村两委维护好群众的根本利益。据了解2016年上半年画溪街道各村监委走访农户共收集到意见建议2100余条。

（三）突出廉洁表现，加强村居干部监督。各村（居）监委通过对村（居）干部村务工作、民主决策、廉洁自律方面进行常态化监督，对多次出现迟到早退的村（居）干部，首先由村（居）书记进行谈话，对屡教不改的，再由街道纪委进行诫勉提醒，仅2016年就对2位长期迟到早退的村干部启动了辞退程序。“通过监督进一步规范了村班子运行，基本杜绝了村级便民服务中心‘铁将军把门现象以及中午饮酒现象，三资管理、村务公开规范有序。”[3]

（四）突出日常表现，加强村居党员监督。抓在日常，严在经常，街道纪委通过建立党员日常表现监测机制，加强对村（居）干部管理。街道纪委按照当地派出所、国土等多条线的每月情况通报，“对存在违章建房、赌博、酒驾、违反社会治安条例等行为的村（居）党员干部及时进行教育管理、跟踪督察、落实整改”。[4]近2年对2位因赌博再次受到公安机关查处的普通党员给予了严重警告处分，对8名存在不良情形的党员列入了不合格党员整转。

总体而言，画溪街道各村（居）监委通过“两重两表现”的典型做法，有效减少了村两委权力寻租的空间，营造了依法治村的良好氛围，锻造了廉政勤政的村班子队伍，提高了群众的满意度。但村监委作为农村基层自治组织的监督机构，在具体实践中与制度设计的理想模式依然存在着较大差距。

村监委的产生直接改变了过去村党支部和村委会的二元结构，在组织设计上形成了理想的“三权”制衡模式。但由于中国一直就是熟人社会，农村特殊的亲情网、人情关系导致村监委成员受主客观因素影响，出现监而不力、督而不查的突出问题。

（一）认识不足，意识有偏差。一是村监委成员主体意识不强。不少村监委成员没有站在促进村务管理的高度上来看待村监委的积极意义，而更多的是从个人角度考虑村监委会给自身带来的不利影响，在监督过程中蹑手蹑脚，怕得罪干部，怕惹恼群众乡亲。二是乡镇领导的重视程度不够。少数领导没有能够站在加强农村基层党风廉政建设、净化村风民风、推进依法治村的高度，来认识村监委的重要性和紧迫性。相反，他们认为当前农村社会正处于城乡一体发展的过程中，这个长期的过程是利益格局的调整期和社会矛盾的凸显期，显然稳定成为压倒一切的政治任务。

（二）组织交叉，定位不清晰。理论上村监委应该是一个职能明确，独立于村两委的实体机构。但事实上，村监委却时常受到村两委的束缚，难以真正发挥出监督的功能。一方面，“权力配置上，村民监督委员会的法理地位低于村两委”。[5]首先，与村党支部自然没有可比性。其次，与村委会相比，后者是由50%以上有选举权的村民选举产生，而村监委则是由村民代表会议选举产生的。调研中有近90%的人表示，由于经济待遇、政治待遇、权力空间上的种种差距，他们更愿成为村两委班子成员。另一方面，村监委在现实中受缚于村两委。画溪街道村监委主任基本都由村党组织纪检委员担任，而村监委成员有近40%是村两委成员，村级财政大权都掌握在村委会手中。组织上的交叉、制度上的缺陷必然对村监委的有效运行产生弱化，甚至导致“同体监督”。

（三）结构失衡，年龄差距大。由于村监委在农村行政机构中没有得到足够的重视，委员会成员一般都是由“退休老干部”组成。党员队伍老化严重，农村精英长期在外，这在一定程度上间接导致了村監委会主任人选的选择范围和人员素质受影响。从年龄结构上看，画溪街道15名村（居）监委主任中，35岁以下的只有2人，50岁以上的7人，平均年龄竟达46岁。结构失衡导致在现实生活中往往干劲不足。

（四）监督乏力，能力不足。一是学历有限，业务不精。以画溪街道为例，村监委成员大专及以上仅10人，仅占16.7%；初中及以下学历37人，占61.7%。部分村监委成员对村经济财务、集体项目等重大事项的实际运行进展了解不深，对监督重点和容易出现问题的环节不大清楚，直接导致监督乏力。二是精力有限，能力不足。有些村监委成员是村两委干部退职下来，在群众中威望比较高，但存在年龄偏大、精力不足的突出问题，在履行监督职责过程中存在力不从心、无法适应等问题。同时还有一些村监委成员是个体企业老板，无法较好兼顾自身工作和村级事务监督。

（一）独立监督——村监委作用发挥的基本前提。一是政治上独立。“只有建立独立监督机构才能确保监督有效性。”[6]鉴于目前村监委存在组织交叉甚至“同体监督”的问题，使其在政治上独立、平行于村两委是有效的举措。村监委成员由村民直接选举出不在村两委且与村两委成员没有亲属关系，同时具备较高政治素养、能代表村民利益的村民来担任，在职责上只对村民和上级纪委负责。二是经济上独立。建议村监委成员的工资可由上级财政部门直接划拨，从根本上解决村监委被动、尴尬的地位，使其敢亮剑、真监督。

（二）组织保障——村监委作用发挥的内生动力。一是适度提高工资待遇，留住优秀人才。目前农村存在一个突出问题就是“空心化”的问题，农村中的精英分子较少有返乡发展的意愿，而村官和村级后备干部也往往留不住。在人情社会的大背景下，村务监督往往是吃力不讨好的活，因此要使村监委成员能够有自发的动力想留在农村，不仅要让他们意识到农村事业可为而且大有作为，还应适当提高他们的工资待遇，解决他们的后顾之忧。二是突破上升途径，创新绿色通道。以往村监委成员以及村后备干部的上升只有通过考试进入体制，这在很大程度上影响了一批具有丰富的基层工作经验，能力出众的年轻干部。因此可以通过创新和突破现有编制制度，每年在全县范围内保留一定数量的编制给有能力、特别优秀的村监委成员。

（三）优化队伍——村监委作用发挥的重要保障。一是选优配强干部队伍，提高战斗力。从党员队伍、村后备干部及群众中挖掘原则性强、事业心强、工作能力强的人员充实调整到村监委中。在村（居）监委换届时，在年龄结构、文化层次、个人意愿三个关口上严格把关，增设年龄和学历上的“硬杠杠”，同时还可以通过能人回请、定向培养等方式优化村监委队伍。二是通过业务培训和上挂锻炼，提高履职能力。县纪委可以与组织部、党校对接，积极开展针对村监委成员的专题培训、业务指导、经验交流等。同时组织村监委成员到乡镇（街道、园区）的纪委线上或者县纪委上挂跟班等方式，切实提高村监委成员的履职能力。三是通过组织现场观摩学习，提高监督水平。由县纪委组织召开全县村务监督工作现场会，安排部分村监委成员到村务监督开展较好的村实地调研，再由乡镇纪委书记、村监委主任现场交流工作经验。通过现场观摩、结对指导等多种形式，着力培育村务监督“模范村”，促进村监委建设水平整体提升。

（四）规范有序——村监委作用发挥的有效举措。“村监委的功能弱化主要归因于缺乏完整的村务监督制度体系。”[7]因此，如何做到监督的规范有序非常关键。一是规范监督程序。县级纪委结合目前农村基层可能存在的侵害群众利益的突出问题，把村监委需要重点监督的内容细化，以清单方式罗列监督重点，并明确每一项监督内容的规范要求，使监督方与被监督方对工作目标一目了然。乡镇一级纪委以及各村通过结合实际，在村务监督履职清单上积极探索研究，细化分解监督事务，确保履职到位。二是明确监督方式。比如对村级事务决策上的监督主要通过参与议事会议、搜集民情意见等；对工程项目、三资管理的监督主要通过现场验收、定期督查等。同时通过抓典型，对村监委开展监督的实际案例进行了选编，并提出具体操作意见建议，再以案例教学的方式不断推动村（居）监委工作开展。

（五）严于考核——村监委作用发挥的关键重点。“完善村监委的激励和惩戒制度。一方面避免村监委成员懈怠行使监督权的情况，另一方面可提高委员监督的积极性。”[8]一是完善考核评优机制。乡镇（街道、园区）纪委在征求村监委成员意见的基础上，根据新形势、新问题，修订完善村监委考核办法。坚持等级化考评，在考核体系设计中，适当体现差别性，发挥激励作用。二是注重考评结果运用。乡镇（街道、园区）纪委对村（居）监委工作开展好的村给予表彰外，可以由所在的乡镇（街道、园区）适当给予奖励或补助，确保村监委成员认真履行职责、充分发挥作用，使其真正成为推进村务监督工作的领头雁、村民群众的贴心人。同时，对履职监督不到位、民主评议满意度不高、考核排名靠后的，通过谈话等方式及时予以提醒，督促其认真履职、改进工作，对拒不整改的，可以建议村民代表大会给予罢免和调整。

参考文献

[1]陈少艺.创新与不足：村委监督制度的设计与实践[J].上海党史与党建，2016（1）.

[2]李玉才.组织创新与权力监督：村级民主监督的深化——村监委的生长逻辑、监督绩效及发展限度分析[J].四川行政学院学报，2015（1）.

[3][4]范国锋.画溪街道发挥村级监委作用 让村务工作规范高效[N].湖州日报，2016-12-27.

[5]宋健，李勇华.村监委的价值及其限度[J].中国浦东干部学院学报，2014（5）.

[6]党国英.试论建立村民监督委员会的重要意义——基于对陕西农村建立村民委员会制度的调查[J].毛泽东邓小平理论研究，2011（5）.

[7]李韬，吴思红.村监委的实践困境与功能改进——派系、理性和庇护因素的分析视角[J].河北行政学院学报，2016（5）.

[8]白天成，袁刚.村民自治制度中民主监督问题浅析[J].辽宁工业大学学报（社会科学版），2015（3）.

作者单位：中共浙江省湖州市长兴县委党校

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