关于人大监督的几点常识

席文启

人大监督的性质

人大监督属于什么性质的监督呢？在正面回答这个问题之前，我们先说说它不同于其他监督的地方。

其一，它不同于党组织的纪检监督。纪检监督是共产党内部的监督，针对违反党章、党规、党纪的党组织和党员个人。

其二，它不同于检察院的法律监督。检察院的监督职能，只限于对法院、公安、监狱等国家机构违反国家法律的行为的监督，也涉及对国家机关工作人员贪污、渎职等案件的监督。

其三，它不同于政府内部的行政监察和财政审计监督。这两种监督都是政府内部专门监督机构针对政府内部违反有关法律法规和政府有关规章、规定进行的专门监督，不超出政府内部某一方面或某一领域的范围。

其四，它不同于政协的民主监督。政协监督主要是党际之问的监督，包括对国家机关的工作提出批评意见，但它不属于法律监督和权力制约性的监督，不具有法律效力和执行的强制力。

其五，它也不同于舆论监督。舆论监督包括媒体舆论、网络舆论、群众舆论、社团舆论等，它有披露负面事实、揭发丑陋现象、进行道德谴责的功能，具有相当强烈的监督作用，但不具有强制性。

那么，人大监督是什么监督呢？一般地说，人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就是说，不但其他国家机关处于人大的监督之下，而且其他国家监督机关也处于它的监督之下，因而它的监督是具有至上性和不可侵犯性。它在本质上是依法进行的一种以权力制约权力的监督。从法理上说，人大监督权是人民当家作主权力的不可缺少的组成部分。这就充分表达了人大监督在国家监督体系中的地位和作用，也充分表达了人大监督权在人大全部权力中的功能和分量。

人大监督的内容

人大及其常委会监督的内容应该有三个方面，或者说有三种类型，即法律监督、工作监督和人事监督。

它分别对应人大的三种权力：一是法律监督，是保证立法权的，包括立法监督和执法监督。二是工作监督，是保证重大事项决定权的，包括代表大会和常委会的决定权。三是人事监督，是对人事选任权（包括大会选举的干部和常委会任命的干部）的一种监护，监督其选任的对象是否有滥用权力行为、能否做到廉政勤政等，即这是它要对它所选举和任命的国家工作人员的作为负责到底的一种制度表现。

人大监督内容的三个方面各有其不可替代的确定职责，它们相互联结配合，不可或缺，共同构成了一个完整而严密的人大监督体系。

人大监督的形式

人大及其常委会的监督都采取了哪些监督形式？在法律监督方面，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督等。在工作监督方面，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议等，也包括用于监督目的的工作视察、专题调查等。在人事监督方面，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。在人大采取的监督形式中，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申述、控告、检举，询问和质询，特定问题调查等。

上面所列举的监督形式，既有法律规定的监督形式，也有地方人大在实践中自己创造的监督形式。比如法律监督中的个案监督（1987年辽宁省人大常委会）、工作监督中的代表评议，还有人事监督中的述职评议（1982年黑龙江肇源县）等。在地方人大创造的监督形式中，有些已经进入了法定监督形式，比如执法检查（1983年辽宁沈阳市人大常委会）等；有些也应该列入而还没有列入，比如工作评议（1985年辽宁岫岩县人大常委会）、述职评议、个案监督等。

这里就不经常运用的几种法定监督形式作些介绍。

一是关于规范性文件备案审查。备案审查的范围除了《立法法》规定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；还有《监督法》规定的，县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会制定的作出的决议决定和本级政府发布的决定命令等。同时，全国人大常委会对“两高”（最高人民法院、最高人民检察院）的法律解释也要进行备案审查。这些都属于法律监督的范围。北京市依据监督法设立了备案审查办公室，履行相关职责。但是，现在基本上属于被动审查状态，即所谓“不举不查”，即备案以后，如果没有人提出要求审查则不予审查。应该说，这方面监督还处于探索和起步阶段。

二是关于受理申诉、控告、检举。宪法规定，公民对于任何国家机关和工作人员的违法和失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。地方组织法也规定了县级以上人大常委会可以受理公民对“一府两院”及其工作人员的申诉、控告和检举。应该说，人大常委会的信访部门主要是从事这方面工作的。而且，前些年地方人大进行的个案监督，也主要是依据这方面的法律规定进行的。

三是关于询问和质询。1954年宪法规定可以质问，1982年宪法把它区分为询问和质询，询问和质询都是法律规定的监督形式。询问比较简单，就是代表大会及其常委会在审议报告、议案时，本级“一府两院”及有关部门应该到场，接受并回答代表、委员的询问。现在，各级人民代表大会召开期间或前夕设置了专门的代表询问环节。北京市朝阳区人大常委会在审议常委会议题时也专门设置了组成人员询问环节，这对于代表、委员了解情况、知情知政都很有必要。应该说这种询问对于“一府两院”是不构成什么压力的，而质询就是比较刚性的监督形式了。法律规定：代表在大会期问、常委会组成人员在常委会会议期问，可以依法联名提出质询案，由委员长会议或主任会议决定受质询机关在何种场合以何种方式进行答复。应该说，这种监督方式还是具有一定力度的。但在实践中使用较少。在过去的十年里，全国人大进行制度创新，提出专题询问这一监督形式。其性质和力度介于询问和质询之间，属于半刚性的监督形式。可喜的是，许多地方人大在实施专题询问时，在专题范围内，可以随机提问也可以追问，而且有的还进行了满意度测评，这就使得这种监督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估计这种监督形式在运用过程中还会向加大力度的方向发展，很值得我们期待。

四是关于特定问题调查。法律规定，在代表大会及其常委会认为必要时，可以依法提出组织特定问题调查委员会就特定问题进行调查，并规定了特定问题调查委员会的组织程序、人员构成和结果处理。特定问题调查一般是针对“一府两院”及其工作人员发生比较严重的涉嫌违法的事件而進行的，对直接涉及重大违法案件的查处。实际上，它也就是一种对涉嫌重大案件的个案监督。应该说，由于这种监督形式属于刚性监督而且力度很大，目前运用得还不够普遍。

五是关于撤职和罢免。一般来说，罢免权是由代表大会行使的权力，而撤职是由人大常委会行使的权力。法律规定了罢免和撤职的启动程序和操作规则，但由于它是人大监督中最为严厉的处置方式，所以也很少使用。现在人大常委会会议上经常行使的免职程序，不属于处分行为。

至于对执法检查和听取审议专项工作报告等监督形式，因为各级人大都经常运用，已经有了比较成熟的做法。当然，就具体操作方法而言，各家也不尽相同，这里就不赘述了。