上海奉贤区公益性社会组织的培育与发展

朱嘉梅

[摘 要]

推进政府向社会力量购买公共服务，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠，是建设服务型政府的必然要求。在新的形势下，如何扶持发展公益性社会组织，更好地为人民群众提供多层次、多样化、专业性的服务，是推进社会管理创新、构建和谐社会的一项重要任务。

公益性；社会组织；培育发展

[关键词]

[中图分类号] D6329；C912.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0035-03

在新的形势下，如何扶持发展公益性社会组织，更好地为人民群众提供多层次、多样化、专业性的服务，是当前上海郊区推进社会管理创新、构建和谐社会的一项重要任务。

近年来，随着上海市奉贤区经济社会的不断发展，社会成员的需求日益多元化，各类为民服务的公益性社会组织逐步发展，在推动政府转型中发挥积极作用。截止到2016年10月底，奉贤全区共登记注册社会组织485家，其中公益性社会组织178家（主要涵盖：社会服务类、中介类、法律类、环保类等公益组织），占社会组织总数的36.7%。这些公益性社会组织分布在慈善救助、文化体育、社会服务、法律援助等多个领域，在提供公共服务、缓解社会矛盾、促进社会进步和发展等方面发挥了重要的作用。

（一）成为推进社区服务、不断满足社区居民多元化需求的重要平台。全区公益性社会组织围绕社区居民基本生活服务需求，提供质优价廉、无偿或低价的民生服务，不断满足居民多层次、多样化的物质、精神、文化、法律和生活服务需求，为民排忧解难，促进了和谐社区建设。如：各镇居家养老服务中心积极为社区内居民提供养老、家政等方面的服务，既提供了就业机会，同时也方便了社区群众。

（二）成为创新社会管理，推动政府职能转变的重要载体。全区公益性社会组织承接了政府转移或委托的部分工作，为政府职能从管理型向服务型转变提供了组织载体。以其特有的信息、成本、效率等优势，不断拓展民生服务的领域与项目，提升社会公共服务水平，弥补了政府和市场的诸多缺陷，推进了服务管理资源的有效整合和最优配置，缓解了公共服务上的供需矛盾，节约了经济成本和行政成本，形成政府指导、公益性社会组织实施、政府购买服务相互衔接的公益性公共服务模式。

（三）成為公共服务的有益补充，关注弱势群体、建设和谐社会的重要力量。全区公益性社会组织充分调动民间力量为社会服务，协助政府参与了社会管理，在化解社会矛盾，关心弱势群体，兴办公益慈善事业，促进社会公平方面做了大量工作，不断创造出和谐、稳定，充满活力的社会环境，增进了社会和谐，通过开展扶贫帮困、社区服务、特殊人群关爱等活动，推动了全区精神文明建设，弘扬了自愿者精神，倡导了互助友爱的社会风尚，提升了社会责任感。

近年来，奉贤区公益性社会组织在维护社会稳定、促进社会事业、参与生态建设等方面发挥了积极作用。但由于起步晚、时间短，奉贤区公益性社会组织尚处于发展的初级阶段，远远不能满足区域经济社会发展的需要，还存在一定的普遍性问题，主要表现在以下几个方面：

（一）总体数量不足，发展规模偏小。与中心城区相比，奉贤区公益性社会组织数量明显不足，规模明显偏小，有影响的“领头雁”类公益性社会组织不多，远不能满足社会各界表达利益诉求、实现共同意愿、加强自律管理、提供社会服务、谋求自我发展等多方面的巨大社会需求。注册资金10万以上的社会组织有大约181家，（一般社团的注册资金都不高，在3—5万左右，但民非单位的注册资金要求都高，基本都在10万以上）。以公益慈善组织为例，全区除政府主导有上海市慈善基金会奉贤分会、上海市老年基金会奉贤分会等5家，民间力量发起的至今没有，远远不能满足社会和谐进步的需要，与国际化大都市郊区的地位和要求也很不相适应。

（二）组织结构不合理，自我发展能力不足。奉贤区公益类社会组织发展不快，不利于社会“中介”利益表达功能和自律管理功能的充分发挥；部分与原挂靠的党政机关藕断丝连，行政化现象依然存在，自我发展、自律管理能力不强。很多公益性社会组织处在“专职人员少、正常活动少、公益性质弱”的状态，服务经济社会的能力不强、水平不高。同时，登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制强化了公益性社会组织的准入条件，造成登记门槛过高和政社不分、公益性社会组织行政色彩严重。

（三）经费严重短缺，运转异常艰难。一方面政府资助和购买服务机制未有效确立，仅处于起步阶段，对公益性社会组织缺乏稳定持续的投入机制且投入有限，当前资助和购买服务的资金大多是预算外资金，或者采取变通的方式解决，随意性、临时性比较强，公益性社会组织缺乏稳定的经费来源；另一方面广大的草根型公益性社会组织没有专门的经费来源，主要依靠有限的会费收入和低偿的服务收入维持经营，获得社会资源与管理经费的渠道狭窄，主要依靠体制外资源，接受企业和社会捐赠极为有限，运转十分艰难。

（四）政策扶持不够，外部环境不佳。从总体上来看，政府职能转移不到位，没有把行业标准制定、行业规划、专业技术职称初审等行业管理与协调职能转移给公益性社会组织，没有把法律服务、宣传教育、专业培训等社会事务与服务职能转移给公益性社会组织，没有把项目评估、统计分析、项目可行性论证等技术服务与市场监督职能转移给公益性社会组织等等。通过调研，了解到奉贤区公益性社会组织在税收减免、场地租赁、水电煤等收费方面被视为私营企业对待，无法享受公办事业单位的待遇，在一定程度上影响了公益性社会组织发展的积极性。

（五）专业人才缺乏，服务水平不高。接受过社会工作专业教育的人员严重缺乏，特别是具有社会学、心理学、法律和有关政策法规知识的专业人员更是寥寥无几。开展活动大部分也是由志愿者或非专业人士提供服务，服务的范围和能力水平尚不能完全适应社会发展需要，服务的内涵层次也较浅。与此同时，从业人员的身份、职业归属感还没有得到社会的认同，缺乏职业发展的路径选择和上升空间，工资待遇低于平均水平，严重影响了社会工作从业人员的工作积极性、主动性和创造性，导致大量人才改行和流失。

（六）内部机制不完善，外部监管缺失。一是组织机构不健全，自律诚信机制还没有形成。大多数公益性社会组织不是在社会环境成熟的基础上自发形成的，而是在市场经济的发展和政府职能转变的过程中由政府出面干预并自上而下组建的，使得当前许多公益性社会组织内部的规章制度不完善，难以用专业的姿态和服务能力获得社会公众的认可。同时，党建工作缺乏联动机制，公益性社会组织的党建工作相对滞后。二是实行“严进宽管”的监管模式和管理体制，监管手段较为单一，主要依靠年检，而且往往流于形式，不同政府部门间工作统筹考虑较少，沟通不够，加大了公益性社会组织职能异化的风险。

培育和发展公益性社会组织，是社会管理创新和转变政府职能的重要途径，政府应将其纳入到社会公共管理体系中，加强引导、扶持、管理和监督，充分发挥公益性社会组织在社会建设中的作用。

（一）统一思想认识，纳入发展规划。各级党政组织要把加强党对社会组织的领导放在重要位置，将公益性社会组织建设纳入各级社会建设发展规划，区层面要建立以区社会建设工作领导小组办公室为牵头协调、区民政局（社团局）为责任单位、各相关职能部门为成员单位的社会组织培育发展工作协调机制，整合力量，有序推进。一要重点培育发展养老助残、教育培训、医疗卫生、文化科技、体育健身、社区矫治、青少年帮教、人民调解、外来流动人员管理、人口计生服务管理、社区群众活动团队管理等参与社会管理的社区公益性社会组织。二要积极培育发展参与民生服务的社区公益性社会组织，结合社区建设，大力培育就业指导、法律帮助、专业社工、社区服务、慈善捐赠、环境保护、科普宣传等社区公共类社会组织。

（二）健全组织领导，注重建章立制。要形成“政府指导、公益性社会组织实施、居民志愿者互助服务、市场购买服务相互衔接”的社区公共服务体系。按照“培育发展与监督管理并重、扩大规模与调整结构并行、民间组织自律与他律并举”的基本思路，明晰政府与社会组织的各自角色定位，逐步解决公益性社会组织在培育和发展中的制度障碍、资金政策难题、法律困境。政府应当扮演好“引航、督导、伙伴”三种角色。公益性组织应当扮演好“政府职能的承接者、社会诉求的反映者、社会服务的提供者、精神文明的倡导者”的角色。

要加大政府向社会力量购买公共服务的力度。政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。

要推进社会组织承接政府购买（新增）公共服务职能。建立社会组织联合会作为政府购买服务社会组织公共服务的第三方，在承接项目前组织有关专家和人员对承接服务的社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行多方论证，出具书面评估报告，在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督，确保项目的进度和质量。项目完成后还须进行绩效评估和资金使用状况的审计。

（三）完善政府购买机制，拓展资金渠道。要建立公共财政对社会组织的资助机制，将政府购买社会组织提供的公共服务纳入公共财政框架。区镇政府各部门要全面梳理各自承担的社会管理和公共服务职能，将购买服务的资金列入部门年度预算，安排好专项经费，保证资金及时拨付，并将有关经费统一纳入相关部门年度预算。

要以彩票公益金、财政投入、企业及社会各界资助的方式设立公益性社会组织发展基金。对公益性社会组织筹建成立时给予一次性经费补助，对社会工作人才队伍建设、社会工作的职业化、专业化有关项目和服务的经费予以补贴，以及对社会贡献大、成绩突出的公益性社会组织和优秀人才实施奖励。

（四）出台扶持政策，创造优良环境。要积极推进枢纽型社会组织建设，逐步建立区镇两级社会组织服务中心，搭建培育和发展的公共平台。以此为平台，加大对区内社会组织的分类指导和领导管理，为社会组织参与社会管理和公共服务创造条件。在社会组织孵化培育、规范运作、承接政府购买服务等方面，为社会组织提供综合性管理和支持性服务，承担政府职能部门对相关社会组织管理职能。

要狠抓“草根型”组织的培育发展，打造品牌特色。探索适合城乡社区建设实际的公益性社会组织发展模式及其形式，实行“一级登记、两级备案、三级管理”的社区社会组织发展模式。要根据改革和创新的精神，密切结合各自的实际，打造“一镇一品”的发展战略，积极打造各自的社区建设品牌，既要放开手脚积极培育“草根性”组织发展，又要严格规范管理、扶持服务。同时，要积极吸引和鼓励国内外知名品牌和有良好运营经验的公益性社会组织落户奉贤，起到引领示范效应。

要提升公益性社会组织的社会影响力和认可度，营造公益性社会组织发展良好氛围。注重选树公益性民间组织中的先进典型，加大宣传力度，提高其知名度、美誉度，增强就业人员的归属感和荣誉感。积极把公益性社会组织作为党政机关和领导干部结对帮扶的联系点，着力把公益性社会组织打造成加强和创新社会管理的研究基地、干部深入基层的锻炼基地、中高等院校师生的社会实践基地、吸纳有志于投身社会服务管理人员的就业基地。加强公益性社会组织的党建和群团工作。

参考文献

[1]吴津，毛力熊.公益组织培育新机制——公益组织孵化器研究[J].兰州学刊，2011（6）.

[2]孙伟林.适应转型期社会发展需要，积极培育公益慈善组织[J].中国社会组织，2012（1）.

[3]李宝芳.公益创投与微博公益：慈善模式创新研究[J].社会工作，2013（5）.

[4]崔光胜，耿静.公益创投：政府购买社会服务的新载体——以湖北省公益创投实践为例[J].湖北社会科学，2015（1）.

作者系中共上海市奉贤区委党校教研室副主任