PPP模式下政府负债的会计处理

李思瑾

【摘 要】 国内公共基础设施建设投融资模式的创新势在必行，政府主导的PPP模式应运而生。创新型PPP投资模式下与政府负债相关的权利、义务需要准确核算与披露，这样才能有效规避或防范政府债务风险，最终在全国范围内大规模推进该模式。文章在明确该模式下政府可能需要承担的初始投资、营运资本补助、风险支出以及配套支出四类支出对政府影响的基础上，分别对PPP模式下该四类支出的确认、计量和报告披露的会计处理进行了分析。

【关键词】 PPP模式； 确认； 政府债务； 地方政府； 或有负债

【中图分类号】 F234.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）07-0052-03

国内经济的快速发展和城镇化建设的加速，使得现有各种公共基础建设不相匹配。政府在结构转型模式下，为了能够最大化利用财政资金扩大各种公共基础设施的供给，创新性地推出了PPP建设模式。Public-Private Partnership即政府与民间资本合作投资建设各种公共基础设施。官民合作的投资模式中政府仍需承担一定资金的支付责任，该责任在特殊情况下可能加重各地政府的债务风险。2014年财政部在PPP模式操作指南中规定，各地在PPP模式中将支付责任纳入“政府综合财务报告”当中，予以充分披露与政府相关的各种债务。财政部的规定界定了PPP模式中官民之间的责任，防止官民责任界定不清而误导投资者认为PPP模式完全由政府“兜底”，进一步产生各种道德风险加重政府债务。为此，在PPP模式中，必须明确政府的权利与责任并予以充分披露，杜绝与防范该模式带来的政府债务风险[ 1 ]。

一、政府债务在PPP模式下的定义与类别

现行专门针对行政机关和部分事业单位的《政府会计准则》将“预期的经济利益因过去的交易或事项而流出的现时义务”界定为政府等会计主体的负债，并进一步提出确认必须满足以下两点：一是履约导致经济利益很可能流出；二是该项很可能流出的经济利益的相关金额能够可靠计量。政府会计准则进一步要求，不符合定义或不能同时满足两个确认条件的其他现时义务都应考虑为或有负债。

财政部在2015年公布的《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确PPP模式中各地政府的支付义务主要由投资、运营补贴、风险承担支出以及各种配套支出等组成。针对不同类别的财政支付责任，政府在各类支付义务中承担的角色有显著差异。

其一，公共基础设施初始投资是在整个项目全部股权投资中政府应占支付责任的比例，也是PPP模式最核心的要点。政府投资占整个项目投资的比例决定了其控制权的比例，该部分支出形成政府会计主体的资产而非负债。此項政府出资责任的履约行为形成政府的经济利益流出，同时形成股权投资的经济利益流入，不符合政府负债的定义，而是一项资产的确认。

其二，运营补贴是整个项目建设期及建成后在运营过程中政府承担的各种支付义务。PPP模式当中政府与社会资本的约定付款方式有较多选择，不同的支付责任形成了不同的负债类型。第一种类型可称为政府付费模式。这种模式经常运用于各种免费或几乎免费的公共设施建设，比如各种市政绿化、公园等几乎免费提供给社会公众的非经营性项目。这种非经营性公益项目竣工后并没有办法收回投资成本和产生现金流入，需要政府承担全部的付费责任以确保民间资本的投资回报率。该项责任的履约将导致政府经济利益流向民间资本，政府的现时义务因此产生。进一步根据政府会计准则的负债定义及确认条件，可以将该项经济利益流出的现时义务界定为政府主体的负债（本文暂不考虑或有负债）。第二种类型是缺口补足型支出模式。该模式主要运用于各种营利性项目，但此类经营项目竣工后的回报小于项目成本及合理回报，比如，文化娱乐健身场所、城市轨道等。为了弥补民间资本初始投资及合理预期的回报，在合同中约定建成后政府通过各种模式补贴民间资本，比如税收优惠、财政补贴等模式。可见各种优惠补贴将是政府现时的一项经济利益流出义务。如果项目的缺口很可能发生且预计的金额很可靠，则在初始投建期便形成政府的预计负债；如果一开始不能判断缺口是否发生或预计发生的缺口金额无法可靠计量，那么不应该确认为预计负债，而是或有负债。

其三，风险支出责任是指项目建设和运营期间各种潜在风险的政府支付责任。正常情况下，此类项目的风险仍然面临法律风险、政策风险甚至边缘政治风险等，这些风险对应的支出责任绝大多数情形都是由政府在承担。为此，政府如果能够预期风险很可能发生且支出金额能可靠计量，则在一开始便形成政府的预计负债；反之，只能考虑其为政府的或有负债。

其四，配套支出责任是指项目建设各种相关配套工程的支出责任，正常情况下包括土地征收、项目对接、配套设施投入、投资补助等。此类支出大多数在政府与民间资本合同中就达成协议文本，表明此类义务在预期的未来很可能发生且金额能可靠计量，这些义务需要作为政府的预计负债。

二、政府主体的负债确认

针对股权投资支出并不形成政府负债，故不在此进一步讨论，仅讨论营运资本补贴（两种类型）、风险支出及配套支出在分别考虑未预计负债或者或有负债后是否进一步满足负债的两个确认条件。

首先，营运资本补贴中政府付费模式的负债确认。上文简单叙述知晓该项付费支出责任满足政府负债的定义，但要确认为负债还要满足两个条件，即经济利益很可能流出且该流出的金额能可靠计量。该项支出的金额政府会在综合考量项目的可使用性、总的使用量以及绩效等多个因素的基础上确定，然后再向民间资本支付。不同的考虑因素又决定了政府义务发生时点的不一致。针对可使用性付款主要的衡量标准是项目建设最终是否符合最初的约定，大多数情况下，开工前各种项目的投资成本均已确定，若政府此时能可靠预期项目符合标准且需在竣工后按约定金额付费，则该项付费责任在初始便可真正确认为预计负债。按照项目最终可实现的使用量（利用使用周期和使用频率来确定）约定的支付责任所产生的义务待竣工后若政府能够可靠预期该使用量，则需在竣工后确认为政府的一项负债。针对绩效负债，考量的因素是项目建设的质量。正常情况下，投建之前政府和民间资本会约定各种绩效标准，并约定运营补贴的多少由绩效表现确定。为此，在政府可靠预期项目满足绩效标准的程度并能确定可靠的支出流出情况下，政府需要确认为其负债。

其次，缺口补助型的运营补贴。该项补贴的确认需要政府预计的是建成后使用者的付费是不是很可能不能弥补民间资本的投入及其合理回报，在此基础上还需可靠预计该项缺口金额的多少。如果满足这两个条件则确认为政府的预计负债，否则只能在财报中披露为或有负债。举个最简单的例子，比如PPP模式修建某条收费高速道路，由于建成后政府指导价限制将导致收入不足以满足民间资本的合理回報预期，在这种可能预期下若能进一步可靠确认缺口的金额，则需要考虑在投建期确认为政府的预计负债。反过来，是否可能缺口或者缺口能否可靠计量其中一个或两个都不能确定的情况下，只能在政府的财报中披露或有负债。

再次，风险支出。各种潜在风险给政府带来的现时义务能否确认为政府的预计负债仍需要满足政府负债确认的两个条件，仅仅一个符合定义的要求仍不够。在此处两个负债确认条件即风险发生的可能性及发生风险情况下的支出金额能否可靠计量。比如，1998年上海政府的首个PPP项目，其和英国一家水务公司合作投建大场水厂，2002年因政策风险导致该项目面临一项风险支出，最终上海政府回购该项目且支付了可靠的金额。在本案例当中，这项风险事件导致的风险支出已经确定且支出金额能可靠计量，故需确认为其负债；如果不满足两个条件或其中任一条，则不能确认为负债，只能考虑在财报披露为或有负债。比如，某些政府的潜在风险支出，实际尚未发生也不能可靠预期发生的可能性和金额，则只能披露为或有负债[ 2 ]。

最后，配套支出确认为负债同样需要在负债定义的基础上满足确认的两个条件，缺一不可。当政府这项配套支出很可能发生且支出金额能可靠计量时，与此相关的政府各种配置支出需要确认为预计负债。正常情况下，在政府与民间资本的合同签订后，若合同中承诺提供各种配套支出，则此义务即构成政府的现时义务。在此基础上，政府能够合理预估各种配套支出的总成本时，意味着该项现时义务能够可靠计量。到此，配套支出可以确认为政府的预计负债，而不是财报中披露的或有负债。

三、政府负债如何在PPP模式下计量

（一）营运补贴中的付费模式因三种不同的类型而产生了三种不同的估算和计量模式

首先，可使用性的付费模式要求在开工前由政府与民间资本确定好可用与不可用的界定尺度，并要求两者约定在不同情况下的付费标准。作为政府，需要结合此前两者在合同中达成的付费协议及最终的可使用情况来估算其自身需承担的最终支出责任并予以计量。其次，根据使用量付费的模式，政府常用的分层使用量付费机制——最低、最高使用量将其分为三个区间：实际使用量低于最低使用量、实际使用量介于约定的最低和最高使用量之间、实际使用量高于约定的最高使用量。为此，针对低于约定的最低使用量，政府按照合同约定的最低使用量标准进行付费；针对介于最低和最高使用量之间的情况，需要按照实际使用量来进行付费计量；针对高于最高使用量的情况，政府按照合同约定仅支付最高使用量的费用并予以计量。最后，根据绩效进行付费。政府按照此前与民间资本约定的绩效标准来对项目进行估算，然后确定需要支付的绩效费用。

（二）针对缺口补助模式下营运费用补贴的计量，也需要根据政府不同的补贴模式进行计量

针对财政补贴的方式进行缺口弥补，可以认为是民间资本持有的一项看跌期权。该看跌期权的标的是项目的预期回报率，保证预期回报率不足时（总的现金流入低于民间资本投入资本及其预期回报）对民间资本的财政补贴。考虑看跌期权属于衍生品，故需要按照公允价值计量且变动计入政府财政的盈余或赤字，具体的计量可以用BS公式解决。针对贷款贴息方式进行缺口弥补，政府支出计量的标准是贴息部分低于市场利率衡量的息差。针对优惠贷款形式进行缺口弥补，根据有关规定在贷款期限10年以上的情形下利用现值进行计量。优惠贷款形式的可行性缺口补助模式下的运行补贴支出责任，为优惠贷款利率下的本息在优惠贷款期内折现值与正常贷款利率下的本息在正常贷款期内折现值的差额。

（三）政府风险支出确认为负债后，依据政府履约所需支出的最佳估计来进行计量

最佳估计分为以下两种情形：如果该项风险支出的金额在一个连续发生概率相同的范围内，则最佳估计的值为上限最大值与下限最小值之间的平均值。如果该项风险支出没有连续的范围，需要进一步拆分为以下两种方式进行确定：（1）该风险事项是偶然单独发生且仅涉及单个姓名，则最佳估计数为最有可能发生并支付的金额。比如，某个PPP项目时过境迁，面临被政府淘汰或收回的概率高达80%以上。那么，此项政府收回或淘汰导致项目终止相关的风险责任，需要政府对民间资本作出有效的补偿，补偿金额应以项目完整推行下的民间资本的经济利益净流入计量（扣除投入的资本并考虑未投入的资本）。因此，该金额就是最佳估计值，政府主体以此入账计量。（2）如果或有的风险事件涉及事项不止一个，则需要衡量每个事件发生概率及可能发生的支付责任，然后根据概率分布函数确定最佳估计数来计量入账。比如某个PPP项目是高速公路，按照目前的政策环境后面可能面临着高速收费降价导致民间资本难以收回投资资本及获得预期的回报，在这种政策风险下可能会因后期具体的政策而面临不同的风险，政府承担的风险支出也将不一样。假设20%概率下的风险是政府需要补助2亿元，75%概率下的风险是政府需要补助4亿元，5%概率下的风险是政府需要补助6亿元，则该项风险事件的最佳估计数为2×20%+4×75%+6×5%=3.7（亿元）。如果时间周期较长，可能最佳估计数还需要考虑货币时间价值，用现值进行计量。

（四）配套支出的计量仍需要政府进行合理预算

比如需要征收的土地专项配套支出，政府会计主体需要按照征收土地的公允价值进行计量入账，而不是以支付的各种拆迁补偿款入账。当然，如果不能取得公允价值，则考虑利用该土地使用权的账面价值进行计量入账。当下政府力推在沙漠防治工程方面推行PPP模式建设，这些项目中的沙漠土地配套支出正常情况下很难有公允价格，则入账计量的最佳值应考虑其账面价值。同样，政府在其他各种配套支出的计量入账需以偿还相应的负债预期支付的金额计量。

四、PPP模式下各项政府负债如何在财报中披露

首先，针对政府付费模式的各种运营补贴，在确认、计量、报告的基础上，还需要在财务报告中披露如下三点内容，讓相关财报使用者明确其构成。第一，需要在财报中列出该项付费的形成原因及其类型，向财报使用者披露付费机制是可用性、使用量还是绩效，并披露不同付费机制下的预期情况。第二，需要披露该项费用的期初、期末余额及本期发生额。第三，如果相关负债计量考虑了货币时间价值并以现值进行计量的，则需要披露折现率及相关的历史值[ 3 ]。

其次，缺口弥补下的运营补贴。正常情况下该项负债确认、计量均是预计负债，因此要求在资产负债表中的列报也应该是预计负债，区别确定性的负债并标明其风险程度。同样，考虑到预计负债的流动性并不完全一致，按照负债的流动性分类方法将预计负债区分为“流动性”、“非流动性”以及较为特殊的“一年内到期的非流动负债”，并在财报中按照流动性列报。类似政府付费模式的运营补助也需要在财报附注中披露如下几点事项：第一，营运补贴的形成原因及其类别；第二，各种预计缺口很可能发生且导致经济利益流出，政府主体预计可能性的界定标准为50%，超过50%划分为很可能；第三，期初、期末余额及本期的发生额；第四，本期政府主体已经确认的补偿金额（确定性负债）和预期将发生的补偿金额（预计负债）。除了确定性负债、预计负债外，上文还提到了一种应该在财报中披露的或有负债也需要在此披露予以注明。针对该或有负债的披露要点类似于预计负债，一是形成原因，二是经济利益流出的可能性（小于50%），三是或有负债预期对政府主体相关影响的可能性。在此，需要注意的是，政府作为会计主体需要针对此类披露的或有负债持续评价，考量该经济利益流出的可能性是否超过50%、流出的金额能否可靠计量。如果满足了负债确认的两个条件，不仅需要披露而且需要在财报中予以列报。

再次，风险支出所形成的预计负债仍然只能在财报中列报为预计负债而不能列报为确定性负债。披露的内容基本与缺口模式的运营补贴一致，不再重复；当然风险支出形成的或有负债也与上述或有负债披露一致且需后续的持续评价。

最后，配套支出在确认、计量并在财报中列报后，需要在财报附注中披露如下两点：一是配套支出的具体类别及各项支出责任形成的原因，比如土地征收相关工作等；二是期初、期末及本期发生额。●

【主要参考文献】

[1] 王李平.常见PPP项目运作模式会计核算管见[J].财会月刊，2016（13）：35-40.

[2] 黄立，王治.PPP融资模式会计核算问题探析[J].财会通讯，2016（15）：27-28.

[3] 高金平，钱春华，邹婷婷.PPP项目的会计与企业所得税处理[J].中国税务，2016（5）：36-37.