土地制度，深圳到雄安的探索轮回

邢海洋

如果雄安的土地制度实验成功了，每一个大城市的周边都出现一个公租房主导的“伴城”，吸引着年轻人去创业，“北上广深”的房价也就被釜底抽薪了。这个意义上，雄安新区的土地改革只许成功，不能失败。

一张白纸

雄安新区成立了十余天，第一项工作是征地。雄安“如同一张白纸”，这也是中央选址于斯的重要考量之一。可这里并非如滨海新区那样荒无人烟的盐碱滩，也非深圳早期建设的围海造田，严格意义上这里是农业和渔业交织的传统耕作区，间杂着北方典型的乡镇企业和大片的开发区、工业区，只不过发展状况相当低级。

“一张白纸”是相对而言。2015年，三县中经济实力最强的雄县人均GDP约2.6万元，仅略超过当年全国人均GDP的一半。2016年，全县城镇居民人均可支配收入2.8057万元，平均下来，雄县城镇居民月收入为2338元。又因为新区位于白洋淀周边的农业区，农民收入更低，整个保定市2016年农民人均可支配收入1.1612万元，这还是提前4年完成的翻番目标，依此计算，人均月收入还不足千元。唯其如此，当地农民对未来的期待或很容易满足，比如“娶得上媳妇”。

新区肩负着摆脱十几年来土地财政愈演愈烈、房地产一业兴百业衰痼疾的责任。新区自始至终，土地这一开发建设的最基本生产要素就需维持平价。无论新加坡模式的组屋制度，100年前荷兰、瑞典等北欧国家建立起来的土地储备制度，还是在中国所有城市中土地开发最成功的重庆模式，根基都建立在政府控制的大片廉价土地上。而改革开放的成功，中国之所以在30年内工业化崛起，成为世界工厂，成功的推动力除了来自廉价人力资源，还有廉价的土地，这是世界上其他所有国家都不具备的。可如今廉价的土地演变成昂贵的土地，也唯有通过“一张白纸”，使之归零。

“千年大计”，始于征地，将此地恢复为“一片白纸”状态，成为新区开发的首场战役。当炒房大军奔袭雄县、容城和安新县的时候，他们显然打错了算盘。可对于本地人，被彩蛋砸中，一夜暴富的情绪似乎也不切实际。白洋淀边上即将开始拆迁，万众瞩目，这里的土地腾退拆迁将采用何种模式？是水库移民模式还是大城市的拆迁补偿模式，是重庆、成都一度盛行的地票换户口换城镇住房的模式，还是深圳、广州的城中村改造的高成本模式，一切都关系到“这张白纸”的原初形态，一张蓝图干到底，基础正在于此。

显然，政府如果以廉租、公租和自住房的方式解决大城市居住成本问题，土地模式的根基将立足于廉价，而非步步推高的地价和房价。

改革开放近40年，从深圳到海南岛到浦东到滨海新区到上海自贸区，无数次历史性的大开发都证明了土地制度是一切试验区开基立业，繁荣或衰落的命脉根本。

一份“雄安新区驻村工作组管控政策解读明白纸”显示，雄安新区起步区为河北容城、安新两县的60个村，这一区域也是管控举措的第一层级，实施最严管控，彻底“管死”，不能增加一砖一瓦、一草一木。

一切都围绕着土地，充满悬念。无论是炒房的还是当地农民还是即将搬迁的央企和高校，甚至不相干的雄安“远郊区”保定、霸州的居民们，都等待着谜底揭开的那一刻。

“富拆”与棚改

当玻璃大王曹德旺把工厂建在美国时，一个很有说服力的理由是美国的地价便宜，他们的厂房14.83万平方米，用了1500万美元，相当于1亿元人民币买了222亩土地加厂房，合到每亩及厂房45万元。当地政府的1600万美元补贴还使得土地厂房一下子“免费”了。中国很多县城工业用地100万元/亩，而美国因为全国交通设施完备，人口分散，一些完全能够组织生产的地方，地价只相当于人民币2万元/亩。总体而言，国内地价是美国地价的9倍，并且美国是永久性产权，我们是50年产权。

雄安新区的定位当然不是工业生产。可若土地以大型综合性城市的产业、生活为目的，中国一线城市的居住办公成本已经与全球最聚人气的金融文化中心纽约、伦敦无异，甚至高于巴黎和东京这样的国际一流城市。

雄安既然定位于首都副中心，它的拆迁因此面临着“穷拆”和“富拆”的区别。

“富拆”历历在目。去年广州杨箕村和深圳水贝村的千桌村宴先后轰炸了房奴们的神经，一夜之间，水贝村530桌的大盆菜宴引出每一家赔偿接近2亿元现金，最高的一家获赔80亿元的传言，不过事后被证伪。事实是在寸土寸金的深圳，村民们早洞悉了土地的价值，全村村民无一选择现金补偿，全部选择回迁。水贝村的拆迁安置按拆赔比1∶1补偿，其中一层赔商铺，二层以上赔住宅，村里有180户人家，其中最大的一户获得的赔偿面积是2000多平方米，分配到每个人头上大约是两三百平方米，按当地的房价6万元/平方米计，每人拆迁所获超过了千万元。

一个家庭何以拥有2000多平方米的住房？须知中国农村村民的住宅土地分配实施的是宅基地政策，原则上一户免费获得一宗宅基地，宅基地在村集体内流转，外人不得交易。可一宗宅基地多者三四分地，少则一二分地，无非一二百到二三百平方米的面积，一户家庭之所以能有多达2000多平方米的建筑面积，秘密就在于平地上建筑了十几层的楼房，面积是一层层叠加上去的。南方城中村内楼房林立，人有多大胆，楼能建多高，“握手楼”遮天蔽日。只是近两年政府才真正收紧了建筑管制，但曾经层层加盖的违建却被拆迁“洗白”了。

北方村民们却没有这样向天空找出来的“福利”。

北京副中心通州的拆迁使用的是棚户区改造的名义。而棚改村民们获得的补偿主要是宅基地的面积，而非如深圳、广州是宅基地上面所建设的楼房面积。在北方，农民建房相对保守，加之城建部门的严格管控，多数村民建筑为平房小院，而分配给村民使用的宅基地面积都有标准，棚改有参照，如北京1982年以前划定的宅基地按照每户最高不超过0.4亩（折合267平方米）的标准认定，多出的补偿很少，1982年以后划定的宅基地則每户最高不超过0.3亩（折合200平方米），这就使得村拆迁所得基本上有了上限。一户村民依靠棚改获得的房屋，多则四五套，少则两三套。即便如此，农民们也倾向于签约拆迁。相对于只能在村民集体之间交易的地权和少得可怜的农业收入，动辄上千万元的财产诱惑力太大了。

为什么一座体量巨大的新城建设要冠之以“棚改”的名义，要知道无论《宪法》还是《物权法》，还是很多下位法都明确规定只有公共利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。迄今为止对棚户区改造官方最为清晰的定义来自《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所述，“危房集中、基础设施落后等地段”才可由政府组织实施改建。棚改应运而生，也正因为此。

多年的商业开发后，易开发土地早进入了市场。土地价格高涨，连带着闹市中的未开发地块商业价值飞涨，改造成本甚至超过了其商业价值。棚改代替商业开发则给予了地方政府一定的决策权，一旦大多数居民同意，政府即可启动连片开发，而不必顾忌个别钉子户的掣肘。在广州，2012年出台的政策规定，将棚改从必须80%以上村民同意提升到90%，表明政府将更尊重民意，更注重保护村民合法权益。而在珠海，城中旧村改造也须90%村民同意。全国各地出台了多种多样的棚改细则，均给予当地居民一定尊重，北京奶西村棚户区改造项目领导小组就提出，在棚改意愿征询期，村民意愿同意率不低于95%，政策征询期同意率不低于90%，预签协议比例不低于85%。

雄安新区的村民们将获得怎样的棚改待遇？谜底即将揭开。其实即使拆迁方案还未公示，围绕新区房地产制度的猜测从未停止，而随着“明白纸”的出现，政策已露端倪。所谓“明白纸”，是指基层政府以通俗语言向民众解释政策或下发通知的官方格式文件。这份“明白纸”包括：新区范围内，包括规划、土地管理、项目建设、户籍人口和不动产交易等均受到了管控。起步新区60个村彻底“管死”，根据规划需要进行有序疏解的164个村，实施严格管控、全面“控死”，维持现有空间形态;新区全域，实施全面管控，严管严控。在这份题为《做好全面管控，切实为新区建设打好基础》的雄安新区驻村工作组管控政策解读“明白纸”中，确保雄安新区实现建设预期目标是一切管控的目的。

严格管控的目的，就是要控制住新区建设中炒房者抬高房价、原住民私搭乱建，与政府就拆迁博弈。“房屋停建、停售、搞限购”已经露出了新加坡模式的端倪。新加坡保障性住房政策的特点是：政府是保障性住房供给的主体，是保障性住房的建设者、组织者和管理者，通过充分调动各种资源，有效地解决了大部分公民的住房问题。

而新区内的原住民面临的也将是被从新区疏散出去，他们的房屋与土地，也只有被政府回收。等待他们的“拆迁拆迁，一步登天”会梦想成真吗？

重庆经验

在重庆生活过的居民都知道，这里的公租房申请相当方便，甚至单位就有公租房。这里的廉租房、公租房几乎是敞开供应，租金低廉，门槛最低只要几百元，外地人在重庆工作的，以及低收入者都可以租。承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房，公租房出售价格以综合造价为基准。不过，购买后只能居住，子女也可以继承，但不能上市交易，若卖只能按购买时的价格卖给政府，政府会付活期利息，到期想买下来钱不够也可以先买一部分。另外，公租房已经支付的房租还可以抵扣房款。如此种种，房子真的实现了“房住不炒”。

有了公租房、廉租房这个巨大的压舱石，加之巨量的商品房土地供应，重庆的房价得以多年不涨，房地产投机基本被杜绝。近年来重庆GDP连年全国第一，原因是重工业、制造业以及新兴产业的大体量投资和消费拉动，而房地产的作用相对边缘。

重庆得天独厚，前市长黄奇帆经常提及的是他们天量的土地储备。重庆市2002年开始实施土地储备制度，当时储备了40多万亩地，10年用了20万亩，每亩赚200万元，这给政府4000亿元的收入，扣掉征地本身的成本也有两三千亿元的额外收入。不过，重庆房价保持平稳还得益于它中西部的地理位置，无论成都、西安还是贵阳，这些中西部的枢纽城市都未经历东部城市的房价大涨，人口流入不旺，消费水平滞后是最重要原因。

雄安显然不具备重庆当年的天时地利。如今是房地产交易管控住了，我们无从判断时下在新区预期下的土地成本，股票市场却是随行就市，自由交易的。海外市场雄安龙头股中国汽车物流3天上涨了170%，仅因为它在保定拥有大片物流用地。A股大龙头华夏幸福则是名副其实的雄安大地主，涨幅近八成。此前，华夏幸福分别于2014年签约的300平方公里“白洋淀科技城”和于2015年签约的181.2平方公里“雄县产业新城”项目，由于雄安新区严禁房地产开发，华夏幸福已“知趣”地承诺服从政府安排，此前协议失效，可股民们还在赌政府会给予相应补偿。无论如何，经历了十余年炒房炒地房地产大开发，中华大地上的每一分土地的价值和它被寄予的希望都和10年前云泥有别，新区的开发博弈重重，15年前重庆大手笔的土地储备已经是传奇了。

雄安的高起点、低成本，既来自于政府的有力管控，也需财政的巨量投入。迄今流传最广的补偿标准是每亩地6万元，显然，放在时下的中国这不是一笔高征收款，甚至只能算农地征收的入门价，是按土地出产粮食的价值来征收的。可在经济下行、中国经济高投入模式无以为继、急需探索新模式的今天，也只有用低廉的地价来探索出一条新路了。除了地价，国家还有海量的基础设施需要“砸”在这片土地上，环境整治更是迫在眉睫。据摩根士丹利的估算，预计未来10到20年间，雄安新区总投资可达到1.2万亿至2.4万亿元。

雄县、安新县和容城三县人口将近90万，若全部搬迁安置，每户200余万元，这一项就得1万亿元以上。再加上地铁、铁路、公路、地下管网，更需数万亿元的投资。可若从60个村庄的起步区开始，数万人的安置则相对容易。据国家发改委透露，新区建设的长效投资机制也在探索制定之中，民间投资PPP模式有望引入。千年大计的建设蓝图确保不走樣，土地制度能够一以贯之地保持下去才是根本。

先行先试，释放土地活力

说到中国土地财政的症结和疗治，不得不提及雄安新区所对标的深圳和浦东，看30余年的土地制度探索和改革如何塑造出今天城市面貌，它在当时的积极意义何在。

深圳特区成立的直接起因是万人大逃港，40年前这里是3万人口的小渔村，滩涂连绵、河汊纵横，因为贫困，村民们冒险逃港，故而缺的是钱，而不是地，因此早期的改革思路之一，就是用地生钱，获取发展的“第一桶金”。

所谓“中国奇迹”，从某种意义上说，就是人的自由、土地的自由创造的奇迹。深圳特区建设伊始，国家也正处于财政紧张的状态，只拿得出3000万元银行贷款。深圳的建设者住在简易的帐篷里，风餐露宿，靠的就是政策撬动土地的价值。新中国成立后土地一直归国家所有，国家统一分配无偿使用。深圳人敢为天下先，在国家掌握土地利用的大环境下，早期的建设者为吸引外资，创造性地将土地租借给外商，并且一租就是50年。

随着大量港资的涌入，深圳人发现了金融杠杆的威力，不等房屋建成，甚至房屋还处在图纸阶段就开始卖“楼花”，提前回收资金，再滚动投入。3000万元原始资本撬动了70余亿元的基础建设投资。在“钱”稀缺的年代，这是一项了不起的发明。

作为改革试验区深圳先行先试，1987年创造性地提出了土地的所有权和使用权的分离，同年完成了土地“首拍”。几个月后，上海也完成了首次土地拍卖，日企以1亿元人民币的价格获得了1.29万平方米的50年土地使用权。

如果说在那个资本稀缺的时代深圳的先行先试释放了沉睡的土地潜能，1993年的浦东开发则接过了深圳的接力棒，在“摸着石头过河”的探索上更进了一步。1993年浦东在全国率先尝试“土地实转、资金空转”的土地开发模式，一举激活这片曾是农田菜地、河汊纵横沉睡的土地。所谓“土地实转、资金空转”是由政府部门按照土地出让价向开发公司开出支票，作为国有股东入股开发公司;开发公司将此支票背书后，作为土地出让金支付，交给土地管理部门以取得土地的土地出让模式。以现在的眼光看，这和现有的土地出让、土地开发方式类似，一方出地一方出钱联合开发，不同的是政府出地、企业出钱，共建一家房地产开发企业。唯其如此，可见当时土地价值之低，开发企业之资金匮乏，以至于资金要空转，土地管理部门最后获得的只是政府自己的一张空头支票。

上世纪70年代末开始的家庭联产承包责任制是这40年至关重要的改革，它部分地释放了亿万农民的自由，为城市化和工业化提供了最优质廉价的劳动力。而肇始于深圳和上海的土地制度改革则释放出土地的活力。可任何一种制度变革都伴随着资金涌动，有时候泥沙俱下。海南建省，成千上万在上海和深圳尝到了投资土地甜头的投机者汹涌而来，土地和房屋的价格一蹿冲天。那时候钱太好挣了，投资回报率100%都算不上好项目。有个松雷大厦，炒卖了17手，最后楼竟然还没完工。之前16手炒家，钱也一直没到位。到最后崩盘的时候，最后一家将之前的16家全部告上法庭，前16家每家凑些钱，才勉强把楼给完工了。

热钱汹涌，土地制度先行先试的深圳也是泥沙俱下。深圳建房的第三个高潮发生在1992年邓小平南巡以后，不少社队为招商引资，采取灵活的方式与外商合作，比如合资建厂房、把土地租赁给外商建厂、与外地人合作建出租屋等。这些行为当时受到市、县政府的支持、宽容或者默许。可现在，这些工业化和城镇化的产物，都被打上了“违章建筑”的标签。以现在的眼光审视，深圳速度遗留下来的土地利用问题也不少。

先行先试的深圳最先感受到了土地枯竭的压力。上世纪90年代后，深圳发展的基本约束已经由“钱”变为“地”，而深圳开发的思路，也逐渐由“筹钱”转变为“筹地”。1992年，深圳实施“统征”，率先在关内实现土地全部国有化和农民市民化。2004年，深圳又再次实施“统转”，在全域实现土地全部国有化以及农民市民化，深圳成为全国第一个没有农村建制的城市。可随着土地价值显现，农民的地权意识觉醒，深圳域内“违建”如雨后春笋，“违建”高潮一波接一波，市域范围内竟然有小一半是违法违规的。

拆迁成本变得越来越高昂，而城市建设的土地指标几近枯竭，深圳又不得不开始了城市更新的探索，向城中村、工业区等城市建成区要地，以提升容积率的方式向天空拓展城市空间。这却再次凸显了现行土地制度的死结，政府与居民博弈愈发艰难，土地成本与日俱增，随之而来的房价暴涨窒息了城市发展的潜力。

高房价终结者

从官方统计的数据来看，1987年才有全国性的房价统计。当年的全国平均房价是408元/平方米，一直到1992年，房价维持在单价千元以下，但每年的涨幅可观。可真正使“北上广深”的房价如脱缰之马的，是2004年开始的“8·31”土地大限。这一年3月，国土资源部、监察部联合下发71号令，要求从2004年8月31日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。同时要求此后发展商须及时缴纳土地出让金，两年不开发政府可收回土地。此前的房地產市场还涨跌相见，给购房者很多“抄底”的机会，以此为分水岭，房价再也不给希望下跌者以机会了。

雄安新区来了，并且是逆土地财政而动的全新土地政策。房价只涨不跌的趋势会否也逆转？

炒房者的最大杀器，恐怕就是城市边上又建了一座新城。

有好事者翻出一张1993年的《新民晚报》，上面的广告打出的是“3万元拥有一个家”。那一年，确切地说1993年还是全国房地产的一个小高潮，全国人民南下海南炒地，房地产一片繁荣，热风也刮到了上海，上海市中心的房子短暂地达到过6000元/平方米。但很快海南地产泡沫破裂，冷风又袭来，上海市中心的房子腰斩一半。

一个新区的建设提供了广阔的土地和房源，这使得在相当长的时间内上海的房价都落后于北京。只是在2004年协议出让土地全部取消后，上海的房价才直追了上来，并在相当长的时间里领先北京。回顾那一段历史，当然很难用精确的数据给出参考，毕竟彼时全国的商品房开发通行的都是协议土地出让的自由市场经济，任何一座城市都有着近乎无限制的土地供应，大城市处处工地，居民楼从市中心到郊区一环一环地向外扩充着。可在上海最繁华的外滩外，一江之隔的陆家嘴上摩天大楼拔地而起的阵势，还是有力地平抑了上海的房价。

如果说“8·31”之前的深圳、浦东大开发还不足以为如今的雄安建城提供参照，滨海新区的建设却是集中于2004年土地“大限”之后，2004年天津商品房均价3300元，10年后的2014年均价为1.05万元，上涨了2.2倍，远低于邻居北京的5.5倍涨幅。当然，作为弱一线城市，你尽可认为天津的人口流入弱于北京，但实际上并非如此，两地10年间常住人口均增长了一半左右。

浦东与浦西一河之隔，滨海新区中心距离天津中心城区却有40公里的距离，两个建成区之间隔着大片的盐碱滩和工业厂房。在交通不发达的时代这已经相当于另建一座城市了，此前两地交通主要靠城铁，通勤时长50分钟，2015年高铁贯通后通勤时间只需15分钟了，两地通勤班次频繁，除火车外还有很多公交线路，两地之间除了地理上的距离，似乎融为一体。

建设中的深圳楼盘（摄 于2016年）

可北京与雄安，两地相距110公里，基本杜绝了通勤的可能。天津与雄安的距离也是110公里，也不能通勤。遍查东京、纽约、巴黎等超大型城市的通勤距离，50公里是极限了，故而雄安的选址，绝不是卫星城的概念，而是一个完全独立的城市。或许正是因为建雄安的首要任务在疏解，中央才将眼光聚焦在一个无法实现通勤的地域。甚至，两地之间距离超过了百公里，也不可能存在一个一家人中既有在北京通勤上班、又有人在雄安工作的区域，如果说勉强有地方符合要求，也只有两地中心点河北固安了。

既然是千年大计，雄安之于北京乃至整个京津冀的影响是需要慢慢消化的，可未来的预期却是时不我待的。再加入抢房大军的时候，除了刚需、学区和改善型的购买者，只要掺杂了一点投资理念的买房人一定会想：是北京，还是雄安。同样，天津的投资型购房者也面临着同样的选择。

有了公租房、廉租房这个巨大的压舱石，加之巨量的商品房土地供应，重庆的房价得以多年不涨，房地产投机基本被杜绝

這个意义上，雄安的未来不仅牵动那些奔赴白洋淀却铩羽而归的炒房者，以及周边县市的购房人，也与身处京津的居民们有关。会腾出相当多的土地。从供求关系来看，人分出去了地腾出来了，可供建设的土地多了，逻辑上看，北京的房价已经缺乏大涨的基础了。放眼全国，一线城市引领各地房价，其中北京的水最深，北京的房价稳住了，其他地方会怎么样？

如果雄安的土地制度实验成功了，每一个大城市的周边都出现一个公租房主导的“伴城”，吸引着年轻人去创业，并且演变为这个国家最有活力的区域，一线大都市的房价也就被釜底抽薪了。这个意义上，雄安新区的土地改革只许成功，不能失败。