关于通过改变经济和金融政策治理雾霾的建议

◎ 全国人大代表、河北省侨联副主席 胡 翎

关于通过改变经济和金融政策治理雾霾的建议

◎ 全国人大代表、河北省侨联副主席 胡 翎

环境专家在谈到治理雾霾时，一般会想到是脱硫脱硝、提高油品质量、提高尾气排放标准、限行停产等末端治理手段。这些都是“治标”措施，因为它们是在经济主体如企业、投资者、消费者决定进行污染性活动，燃烧石化产品和进行其他污染性生产和消费之后再通过技术手段来减少排放，基本没有解决抑制污染性经济活动的激励机制问题。基于数量模型的研究显示，从2013-2030年，末端治理措施只能达到PM2.5减排目标的一半，另外一半必须通过改变经济政策和金融政策，即以改变污染性的产业结构、能源结构和交通运输结构来达到。

导致我国大面积严重雾霾的经济结构主要有三方面。一是污染性产业结构。在世界大国当中，我国的重工业占比是最高的，而重工业单位产出导致的空气污染为服务业的9倍。二是污染性能源结构。我国常规煤炭占能源消费的比例为67%，而清洁能源占比只有13%，是发达国家占比的1/3到1/4。给定同样的当量，燃煤产生的空气污染为清洁能源的10倍。三是污染性交通运输结构。我国城市中地铁出行的比例仅为7%，93%的出行靠公路。而发达国家的大城市中地铁出行的比例在70%左右。给定同样的运输量，私家车出行导致的空气污染是地铁的10倍。在我国已出台的雾霾治理措施中，大部分是末端治理措施，比如脱硫脱销、提高油品质量、提高尾气排放标准、控制VOC和其它工业粉尘与建筑扬尘等。研究显示，如果这些末端治理都做到位，与2012年的水平相比，每吨燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每辆汽车的单位公里排放可以下降78%，单位产出的工业与建筑业排放可以下降80%。换句话说，末端治理可以将单位经济活动量的排放强度降低70%以上。这些降幅听起来很令人兴奋，但是，如果经济总量每年增长6%，那么在污染性的产业结构、能源结构、交通运输结构不变的情况下，石化能源消费和汽车消费的快速增长以及污染性工业、建筑业经济活动量的增长将完全抵消末端治理带来的减排效应。因此，要将雾霾降低到预期的目标（从2013年的全国城市平均65微克/立方米，降低到2030年的30微克/立方米），必须下大气力调整产业结构、能源结构和交通运输结构，而这些调整必须靠经济和金融政策。治理雾霾所需要的经济结构调整，主要内容包括GDP中工业和建筑业比重的大幅下降、能

全国两会会场内外剪影源结构中清洁能源比重和交通运输结构中轨道交通比例的大幅上升。实验模型预计，在充分考虑末端治理措施的减排效果之后，要达到治理雾霾的目标，在2030年前，我国第二产业占GDP比重需要降低9个百分点，清洁能源占比需要上升30多个百分点，城市交通中轨道交通占比应该至少提高20多个百分点。预计2013-2020年间，地铁总里程将上升4倍，2020-2030年间地铁总里程将增长230%。目前的政策力度远远达不到结构调整目标。

导致当前污染性经济结构的机制性原因主要有三个。一是政府对市场的扭曲。①工业用地价格过低。我国工业用地价格是商业用地价格的1/8，这个比例是其他国家的1/2到1/3。如果工业用地太便宜，自然会激励工业过度发展。②服务业税负过高。一些研究表明，很多服务业行业的税负比工业高。如果税负太高，资本就不愿意流向低污染的服务业，而愿意留在高污染的工业行业。③服务业准入被过度管制。在教育、卫生、金融等低污染服务行业，民营资本进入十分困难。二是市场失灵。例如燃煤企业的盈利归企业所有，但对周边地区造成污染、导致对人体健康的影响，污染成本则由其他人承担，这是外部性没有被内生化，或市场失灵的典型。雾霾有很强的跨区域的外部性，这种外部性会导致过度燃煤。跨区域的外部性是指雾霾不只对周边地区产生影响，还可以飘到两三百里以外的地区。北京40%的雾霾来自周边地区，其中相当一部分来自河北，雾霾所产生的负外部性大部分由外地居民来承受。本地燃煤者考虑不到跨区域的外部性，就会在本地过度燃煤。三是企业和消费者缺乏社会责任感。许多企业的唯一目标就是利润最大化，对其产生的污染是否影响他人并不在意；多数消费者的唯一目标是使自己的效用最大化，对消费带来的污染影响忽略不计。但一些国家的实践表明，企业和消费者的行为目标是可以改变的，即企业可以在追求利润的同时考虑社会责任，一些消费者也愿意多花一些钱来消费绿色产品。企业和消费者的环境保护意识和社会责任感是可以培育的，比如通过强制性环境信息披露提高企业和金融机构的环境责任意识。如果投资者和消费者有了绿色理念，就会主动给绿色产业“补贴”，支持绿色产业发展。

为此建议：

一、进一步加快改革导致工业用地价格过低的体制。应将工业用地在土地供给中的占比降下来，让工业用地变得更加稀缺、昂贵，以逐步弱化工业投资的冲动。相应地，如果商业用地、住宅用地比重上升的话，这些用地成本的下降就可以刺激低污染的服务业较快发展。

二、国家有关部门纠正间接税税负在行业间的扭曲。对税率的设计应考虑推动经济向绿色转型的要求，即让服务业的税负下降，从而引导资源流出高污染的制造业行业，进入低污染的服务行业。

三、大幅提高排污费征收标准，提高对清洁能源补贴。应让排污者付出足够代价，使其有动力减少高排放产业的投资和生产，愿意主动安装和使用脱硫脱硝等治理污染的设备。在对排放征收更高的税费的同时，应加大对清洁能源的补贴力度。我国对清洁能源的补贴占GDP比重是德国的1/3，远远低于其它发达国家的补贴水平，这个比例应该在今后一段时期内大幅度提高。

四、在大中城市实行汽车牌照拍卖或拥堵费制度。只有这样才能抑制私家车过度增长的趋势。比如在上海竞拍一个机动车牌照需要八九万元，驾车人支付的这笔污染和拥堵成本，迫使他充分考虑到开车的负外部性，因此可以抑制其购买和使用汽车的冲动。而且牌照拍卖可以创造不菲的财政收入，如上海一年可以收到70亿元的牌照拍卖费，可以用来投入清洁能源、清洁交通等。

五、改革轨道交通的融资体制，加大推动PPP力度。建地铁面临的最大瓶颈就是资金，以前融资大多依靠地方政府融资平台，向银行和信托借钱，以后则会越来越困难。未来要加大债券市场，尤其是绿色债券市场对清洁交通项目的支持。在发行主体不具备财务指标，不能以公司为主体发债的情况下，可以鼓励用绿色项目收益票据的形式融资。另外，还要加大推动PPP模式的力度，引入民间资金进入轨道交通领域。

六、建立PM2.5减排区域间补偿机制提高减排效果。雾霾有1/4会飘到200-300公里之外的地方，很多河北的雾霾会飘到北京来，河北经济发展水平相对较低，没有足够的财力去治理雾霾。北京脱硫脱硝这类低成本的雾霾治理工作已经做到位了，靠其他办法在本地减排成本就很高。比如北京通过补贴电动车达到同样的减排效果，比在河北搞脱硫脱硝的成本要高几十倍。也就是说，在北京减排资金的使用效率，远低于用同样的投入在河北治霾带给北京的好处。如果把北京用于本地减排的一部分资金支持河北减排，对北京的好处会远大于北京在本地减排的好处。这就要求设计一个区域间的补偿机制，让北京出钱来补贴河北减排。在这样的机制下，北京花同样的钱，可以得到更好的减排效果。

七、加快落实构建绿色金融体系指导意见具体措施。我国在未来5年中，年均至少有3-4万亿的绿色投资需求。但是政府财政只能拿出10%-15%，还有85-90%的绿色投资需要来自社会资本。这就要求建立一个绿色金融体系，动员和激励大量社会资本投入到绿色产业。2016年8月，人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，其中有一系列关于支持绿色金融的具体措施，如通过再贷款、担保、贴息等措施支持绿色金融；建立强制性的环境信息披露制度；建立强制性的环境责任保险制度；发展碳市场和碳金融产品等。未来的关键在于各部委和地方领导高度关注，切实投入人力和精力，抓好《意见》落实，否则就会流于形式，不了了之。

八、通过适当减税或者贴息来支持绿色债券的发行。绿色债券是为中长期绿色项目提供融资的重要渠道之一。我国去年年初启动了绿色债券市场，当年我国在境内外发行的绿色债券就达约2300亿人民币（境内约2000亿，境外约300亿），占全球同期绿色债券发行量的40%，中国一跃成为全球最大的绿色债券市场。但是，如果缺乏适当的激励机制降低绿色债券发行成本，目前主要靠“声誉”效应来激励绿色债券发行的势头恐怕难以持续。建议对绿色债券提供一定的财政激励（如减免绿色债券的利息收入所得税，或对绿色债券发行人给予一定的贴息）。经估算，如果财政激励能够相当于绿色债券发行额的0.1-0.2%（财政成本只有几十亿人民币），就可能撬动每年额外几千亿的绿色债券的发行。

九、全国碳市场激励机制的设计坚持市场化的导向。我国已经宣布2017年底要启动全国性的碳交易市场，如果设计运行得当，碳市场可以成为推动降低碳排放以及二氧化硫、氮氧化物等排放（PM2.5的主要来源）的重要力量。但是，目前在机制设计方面还存在一些隐患。比如在目前的设计中，碳配额由中央向省级政府发放，然后由省级政府分配给企业。这种非市场化的机制可能人为导致同类企业在不同地方获得不同配额的问题，进而造成弱化碳市场的公平性，扭曲激励机制。