云南省农田水利建设及管护对策研究

李中华，张云峰，闵 军

（云南省水利水电科学研究院，650228，昆明）

云南省农田水利建设及管护对策研究

李中华，张云峰，闵 军

（云南省水利水电科学研究院，650228，昆明）

通过对云南省农田水利建设完成情况及建设、运行管护现状分析，指出了存在的具体问题及困难，从政策保障、资金投入、工程和基层服务体系建设思路等方面有针对性地提出了解决问题的对策。

云南；农田水利；运行管护；存在问题；对策措施

一、云南省农田水利建设与管理现状

1.县级农田水利建设规划完成情况

根据相关调查成果，把云南省县级农田水利建设完成情况与县级农田水利建设规划（2010—2015年）情况作对比分析，坝塘工程完成57.33%，堰（闸）改造工程完成24.50%，小型泵站完成77.73%，机井完成167.44%，水池（窖、柜）完成77.92%，渠系工程改造完成89.99%，排水沟道完成96.65%，管道输水灌溉面积完成52.22%，喷微灌面积完成68.55%。从完成率分析，云南省由于前几年干旱严重，机井完成数量已大幅度超过规划数量，但坝塘工程、堰（闸）改造和管道输水灌溉面积完成情况滞后较多，其余工程建设进度基本正常。具体如表1。

表1 云南省农田水利建设规划执行情况汇总

2.农田水利工程运行管护情况

（1）工程长效管护机制建立情况

云南省农田水利工程有2 327 619处，已经落实管护主体的有2 272 539处，占总数的97.63%，其中乡（镇）政府管护的有16 915处，占0.74%；村组集体管护的291 151处，占12.81%；农户管护的有1 862 556处，占81.96%；协会等新型主体管护的有101 917处，占4.48%。具体见表2。

（2）农田水利产权制度改革情况

自2009年5月云南省政府安排部署农村小型水利工程管理体制改革工作以来，云南省共完成农村小型水利工程管理体制改革工程247 159件。其中：国有工程1 145件，村组集体所有工程22 612件，个人所有工程223 402件，共发放产权证246 107份。通过改革为农村小型水利工程找到了“主人”和“管护者”，逐步建立了产权明晰化、投入多元化、服务社会化，适应市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和良性运行机制。

通过采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，灵活转换工程运行管理机制，进一步明确了工程的管护责任。在已完成小型水利工程管理体制改革的工程中，用水合作组织负责管理840件，委托管理22 161件，确权到户224 158件。

表2 云南省小型农田水利工程管护主体落实情况

3.基层水利服务体系建设情况

（1）基层水利服务体系健全完善情况

云南省1 362个乡镇水管站（所）正逐步健全完善，但同时也还存在管理体制不顺、专业技术力量薄弱、经费紧缺和基础设施落后等问题。由乡镇管理的水利工程，特别是小(2)型水库及一些小型农田水利工程，没有严格按规定组织巡视检查、检测和维修养护管理，造成水利工程病险程度加重，效益衰减，甚至威胁到人民生命财产的安全。

（2）农民用水户协会发展情况

云南省共成立14 115个农民用水户协会。所有新建农田水利工程均要求在工程建设前必须建立农民用水户协会或农民用水合作组织等服务组织全程参与工程建设管理，项目建成后产权及时划分给农民用水户协会，主要管理模式有：①乡镇统一管理，以村委会为单位、受益区农户代表参与的管理模式；②群众自我发展、自我管理、自我监督、自主决策的管理模式；③“水管单位＋公司＋基地＋协会”的管理模式。

二、当前农田水利建设与管理中存在的主要问题

1.工程建设中存在的问题

（1）农田水利基础薄弱，投入不足

长期以来，农田水利建设受缺乏投入等诸多因素影响，云南省农田有效灌溉面积占耕地面积比重仅为39.5%，远低于全国46%的平均水平，全省有2/3的耕地缺少基本灌排条件，有40%的大型灌区骨干工程、90%以上的中小型灌区设施配套不完善、老化失修，农田灌溉“最后一公里”问题十分突出。

（2）县级农田水利工程建设进度不一，规划任务难以按期完成

根据县级农田水利规划（2010—2015年）完成数量及目前已完成情况分析，坝塘工程、堰（闸）改造工程和管道输水灌溉面积建设进度滞后较多，且各县（市）完成情况差异较大，规划任务难以按期完成。

（3）山区“五小水利”工程单位投资大，整体推进速度缓慢

云南省2/3的耕地和人口都分散在山区，水源分布零星，引水距离较长，加之山高坡陡，施工条件差，很多“五小水利”工程建设时需修建临时道路及开挖施工平台，工程单位投资较大，灌溉效益相对较小。“五小水利”工程面临财政投入不足、投工投劳困难、筹资意愿不高等诸多问题，大部分地区基本上是“公助”多少钱就做多少事，导致部分“五小水利”工程未能严格按原设计标准建设完成，难以有效发挥灌溉效益。山区供水保障能力严重低于坝区，“靠天吃饭”情况较为突出。

2.运行管护中存在的问题

（1）农田水利建设管理机制滞后，不适应新的形势要求

①群众的主体作用未能充分发挥。一是等靠要思想仍然普遍存在；二是现行项目在立项申报、建设和管护中，群众的知情权、选择权、参与权和监督权未能得到充分尊重和发挥，群众的主体地位和作用难以充分体现。

②农田水利法制建设不够完善，依法实施、依法管理的意识较为薄弱。农田水利项目点多面广，项目的审查、审批环节和程序较复杂。

（2）农业用水管理粗放，科技支撑不足

一是由于高效节水灌溉设施不足，输水损失大，传统漫灌方式多，农业用水效率低，云南省灌溉水利用系数仅为0.439，低于全国0.5的平均水平。二是缺乏灌溉试验研究，农田灌水、用水的科技支撑水平还很低，管理较为粗放。三是农田水利科技研究不足，新技术、新材料、新工艺的推广示范应用不足。

（3）水费收缴率低，管护费用不足，运行管理不畅

由于多数县区财政困难，加之水费偏低且收缴率低，用水户合作组织运转艰难，部分工程管护人员只能由村委会成员或村小组长兼任。维修养护经费除水库、泵站、水闸等部分农田水利工程可申报列入中央、省级公益性水利工程维修养护项目，由各级财政定额补助外，其余农田水利工程管护经费主要由工程管护单位自筹解决。在执行水价远低于成本水价的情况下，管护经费缺口较大，部分工程主要依靠受益群众投工投劳进行简单维护。

（4）基层水利服务体系建设亟待加强

部分乡镇水管站（所）并入乡镇农业服务中心，体制机制不顺，与当前水利高投入、高质量发展的需求不相适应。基层水利服务机构中现有人员学历水平偏低，专业技术人员缺乏，人员激励机制不完善，绝大部分水利站基本工作经费难以保障，硬件设施差，服务设施和手段都较为落后。

三、解决问题的对策建议

1.给予农田水利投入倾斜

通过对农田水利投入的倾斜保障，强化措施，深化改革，不断加快农田水利建设与发展。根据县级农田水利建设完成情况，针对建设进度滞后的坝塘工程、堰（闸）改造工程和高效节水灌溉工程要加大投入，加快建设进度；尽快完善水窖筹资补助政策，减轻群众负担，有效推进“五小水利”工程建设。

2.整乡整村推进“五小水利”工程建设

一是借鉴“碑格模式”，管道替代渠道，窖池相连，库塘相通替代单独的小型水源，形成山区水资源高效配置体系，切实提高山区供水保障能力。二是在“五小水利”重点县和山区水利整村推进工程建设上，改变以往单打独斗、就某个项目建设项目的传统思路，科学谋划、集中连片、整乡整村推进山区“五小水利”建设，彻底解决群众生产生活用水问题，做到建设一片、成功一片、发挥效益一片，破解山区水利瓶颈制约，探索出山区水利改革与发展的新路子。

3.提高用水效率，加快高效节水灌溉工程建设

（1）提高农业用水效率

一要加快建立农业节水体系，优化配置农业用水。通过建设骨干水源工程，实施山区“五小水利”工程以及跨区域水资源调配连通工程，构建引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控有效的区域与流域大中小相结合的水资源配置体系。二要完善农业节水工程措施。优先推进大中型灌区等粮食主产区、严重缺水和生态环境脆弱地区、丘陵山区、半山区的节水灌溉发展。三要健全农业节水管理措施。推行节水灌溉制度，加强水资源统一管理，强化农业用水管理和监督，严格控制农业用水总量，实行定额管理。

（2）全力加快高效节水灌溉工程建设

一是加大高效节水灌溉工程的资金投入，并突出干热河谷区、滇中水资源紧缺地区的建设力度。二是突出产业发展，紧紧围绕高原特色农业产业布局，促进高原特色农业向规模化、集约化发展。三是带动社会资金投入，特别是龙头企业的资金投入，在省级投入的基础上，带动企业自筹资金投入，实现资金的放大效益。四是在工程建成后要注重水资源的高效利用，健全取用水计量设施，严格实行计划用水和用水定额管理，有条件的地区实现用水的智能化控制和管理。

4.加大灌溉试验站网建设和灌溉试验研究的投入

云南省是农业大省，农业用水的供需矛盾日益突出，开展作物灌溉试验研究对节水农业发展意义重大，是贯彻执行国家最严格水资源管理制度和节水型社会建设的基础需要。建议加大灌溉试验站和灌溉试验研究的投入力度，以提高农田水利科技支撑水平。

5.进一步加强基层水利服务体系建设

一是重新理顺体制。将水利站单独设立为具备独立法人资格的事业单位，同时在村一级设立水管员。二是加强能力建设，加大投入，全面完成全省乡镇水利站（所）的硬件设施建设，同时加强业务培训，提高工作人员管理水平。三是建立新型农民用水合作机制。将用水户协会设立成具有承担水利建设资格和具有一定创收能力的社会化服务组织，使其向公司化的服务队转变。四是完善人才进出机制。积极争取相关部门支持，切实改善基层水利队伍的待遇，完善人才进出机制。五是建立乡镇水管站（所）、农民用水合作组织、专业化服务队伍三者相互联系、互为补充、互相支撑的基层水利服务体系。

6.完善制度，为农田水利建设新跨越提供坚强的保障

（1）出台政策、还权于民，引导群众全程参与

从项目申报立项、建设管理、质量监督、工程施工、建后运行各环节，引入群众参与，充分注重群众知情权、选择权、参与权、监督权，并将其作为项目立项、验收、奖惩的主要依据。一是项目立项必须充分尊重群众意愿，严格执行“一事一议”相关政策规定，切实把农民群众的积极性主动性充分调动起来，并将议事成果作为项目申报的必备条件之一。二是建设过程必须由群众全程参与。项目法人组建中，要吸纳部分群众代表，参与工程施工质量、工程量计量、资金管理、施工进度跟踪监督及矛盾纠纷协调等工作。三是实行以奖代补、先建后补。对于技术要求低、投资小、群众积极性高的项目，按相关程序申报后，可动员群众先建，由县级水利部门依据项目竣工验收报告、出资人交款凭证、经公示后群众认可的补助资金明细表，直接将政府补助资金兑现给该项目筹资筹劳的议事主体。

（2）依法行政、简政放权，引入市场准入机制

一是针对农田水利项目的规划、申报、审查、实施、管理等作出法律规定，实行农田水利建设项目依法实施、依法管理。二是建立完善设计、施工、监理、质检等参建单位的市场准入机制，建立信誉管理平台，提高建设质量。三是凡属于国家规定需省级审批把关的重大项目和行政决策权力以外，企业项目审批、招标投标管理等权力可精简下放，充分激活州市和县级的管理能力，省级管理的重点在出台政策、制定标准和加强监督监控上。

（3）加强监督、严格公示，接受全社会监督

农田水利建设项目必须实行“一公开、两公示”，实行阳光操作，全面接受社会和农民群众的监督。“一公开”，即按照政府信息公开的要求，县级水利部门全面公开关于农田水利建设项目的政策、标准、实施办法以及相关部门的职责任务、工作分工、办事程序和服务承诺。“两公示”，即经批复后拟开工建设的农村水利建设项目，开工前由县级水利部门在县级媒体和建设地点予以公示；工程建成后，县级水利部门要将项目资金到位及使用情况向全体村民予以公示。

（4）积极探索，深化体制机制改革

一是重点突破水价改革。一方面财政予以适当补贴承担农田水利工程的公益性职能，另一方面必须从商品水费收入中来解决水利工程维修养护服务经费不足的问题。二是深化产权制度改革。严格执行新建农村小型水利工程“建成一件、明晰产权一件、落实责任主体一件、发挥效益一件”的基本原则。三是深化小型水利工程管理体制改革，理顺管理体制。针对小型水库特别是病险小型水库除险加固完成后无专人管理的问题，进一步深化小型水利工程管理体制改革，创新管理方式，理顺管理体制，确保工程安全运行和效益充分发挥。

7.以试点带改革，深入推进农村水利机制改革

按照“先建机制、后建工程”的要求，迅速推进云南省“陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点”、“陆良县小百户镇中坝村整村推进农业水价综合改革试点”、“玉溪市抚仙湖流域澄江县龙街高西片区农业高效节水减排试点”和“灌溉专业化服务公司管理试点”共4个试点的各项工作。以试点带改革，深入推进农村水利机制改革。 ■

[1]云南省水利厅，云南省水科院.云南省农田水利建设与管理情况调查报告[R].2015.

[2]云南省水利厅,云南省水科院.云南省农田水利建设（2010—2020年）规划报告[R].2011.

[3]云南省水利厅,云南省水科院.云南省高效节水灌溉建设规划（2013—2020年）[R].2013.

责任编辑 张金慧

Studies on measures for construction and maintenance of farmland waterworks in Yunnan Province

Li Zhonghua，Zhang Yunfeng，Min Jun

Specific issues and problems are examined through analysis of status of completion and operation and maintenance of farmland waterworks in Yunnan Province.Based on the above,strategies for dealing with these problems are worked out,from the aspects of policy making,financial input,structural and non-structural measures and service system at local level.

Yunnan Province;farmland waterworks construction;operation and maintenance;existing problems; countermeasures

S274

B

1000-1123（2017）07-0029-04

2016-12-05

李中华，高级工程师，主要从事农村水利与水资源研究。