中国新型城镇化背景下耕地保护制度与政策创新

赵建丽

摘 要：目前中国的农业正面临着机遇与挑战，尽管我国农业正处在发展阶段，但现有的耕地保护制度和政策实施的效果尚未达到要求，主要体现在耕地持续非农化、非粮化和粗放利用带来越来越多的麻烦。在新型城镇化的大背景之下，为了使我国耕地保护跟上时代的步伐，满足时代的需要，必须从全新的角度审视耕地资源新价值，形成耕地保护新认知，完善耕地保护制度，创新保护政策与措施。中央政府应当积极配合起到领导作用，加速耕地有效保护激励政策的形成，完善现有的管理控制制度，财政上加大财政转移支付力度，强化干部政绩考核体系，建立科学的、健全的、高效的农民保护耕地经济补偿和资产权利机制。

关键词：新型城镇化；耕地保护；政策创新

耕地乃公民生存之本，关乎到社会经济发展、社会的长治久安、粮食的安全保障和生态环境的可持续发展、维护城乡共同和谐发展的物质基础。目前，从国内及国际形势分析，耕地保护正处于水深火热的局面，耕地保护面临着巨大的危机与挑战，想要走出这种危机，必须转变原有的发展方式，以走新型城镇化发展道路取代快速耕地非农化为代价的城镇发展模式。为此，针对耕地保护发展的实际情况，应当统筹城乡发展，注重环境保护和粮食安全，维护农民利益。制度和技术上的要求也随之提高，首先应当协调耕地保护和农业生产的关系，分析耕地的使用价值，使耕地保护制度和保障体系得以形成。笔者在细致的研究中重新审视了价值、耕地资源要素和属性三者之间的交互关系，产生一种全新的发展模式，在经济上，分析了耕地保护的成本，而且在制度上有所继承、有所创新。

1 耕地保护制度与政策创新

1.1 对耕地“全要素”保护制度进行确立

当前耕地保护的管理理念只在于数量而忽视了耕地生态保护这一重要要素，为了耕地保护的正常进行，应该妥善协调质量、数量、生态、时间和空间之间的发展关系，形成健康的耕地发展模式；质量上应注重产能的提升，提高粮食质量；生态上秉承不破坏环境的准则；空间上实现空间格局分部的最优化；时间上科学安排利用时序，优化利用。在遵循这五大原则要素的基础上，提高耕地保护管理制度的效率，保证耕地资源保护、粮食安全，维护农民的个人利益。

1.2 对耕地占补平衡制度进行完善

根据耕地保护的基础原则，耕地占补平衡制度承担着维护18亿亩耕地红线的重任。但是在进行耕地保护的实际操作中，存在着严重的耕地资源浪费和使用效率低下的问题，因土地开发引发的生态安全问题和补充耕地生产过程麻烦等问题，都有待将管理制度科学化。同时，必须严格论证后备土地开发，协调耕地占补平衡与生态协调发展机制的关系，防止因土地开发造成严重的环境破坏，并应当及时处理环境开发造成的生态环境压力。

因此，建立全新的“以质抵量、产能平衡”机制，据此原则，对中地产田地进行改造，不应该增加新土地的开发，而应当在已开发的土地的基础上着力研究如何提高土地的生产效率。结合实际情况，建立补充耕地经济补偿制度，因补充耕地的保有量不断上升，导致部分耕地距离远、分布零散，给农民的生产过程带来极大的不便和麻烦。针对这种情况，可以根据新开垦耕地的所在地制定新的耕地耕种和管理保护补助费发放的相关制度，强化地方政府工作人员、农民的责任保护意识，共同维护耕地经济补助机制。

1.3 对耕地保护价值补偿制度进行创新

自古以来，我国以农耕文明而闻名天下，但至今尚未形成耕地保护价值补偿新机制，原因是长久以来我国耕地保护施行的过程中过分保守，不敢超越传统模式去创新。经济利益主导着耕地保护主体行为，为了调动耕地保护主体意识，提高积极性，应当建立耕地保护价值补偿与激励机制。从现实层面上来说，耕地保护涉及的层次多、涉及面广，因此需要以耕地价值审判和耕地保护机会成本为出发点，以使得耕地保护的经济补偿制度建立和完善，从而不再是被动地进行耕地保护。

在建立耕地保护价值补偿制度时，必须从多方面考虑耕地保护主体的多元性，体现耕地保护所得补偿的正外部性价值，和其产生积极的生产效应，对微观主体提供补贴耕地保护；并且在进行耕地保护时需要对当地的政府实施补偿制度，使其能夠产生更高的经济效益和成本控制。同时在进行完善耕地保护制度的过程中，一方面要使得耕地能够尽量避开，另一方面在集约用地的奖惩制度上，需要加强其工作效率，建立具有长期效益如产品数量增加、产能提高等经济效益的制度。此外，还需要根据我国耕地保护的相关法律法规，针对具有实在价值的耕地进行合理征用，并给失去耕地的农民进行有偿补给，以确保农民的生活无忧。

在当今的国际时代大背景下，对具有区域性的耕地保护的补偿模式需要进行创新。在对耕地保护进行补偿时，实行纵向补偿和横向补偿。在粮食的主要生产区和商品粮的基地上对耕地保护进行加大力度补偿，这就是所谓的“纵向补偿”；在一些粮食调入的省份或者地区里对其调出的区域进行耕地保护的经济补偿，则称之为“横向补偿”。在对耕地资源科学认知与评判价值的相关制度进行改革的过程中，需注重全国18亿亩耕地保护财产权利制度的完善，并且能够使得在改革的过程中保障农民的耕地权益和地方政府进行耕地保护时应尽的社会责任，并且能够使其得到相应的经济补偿。

2 耕地保护激励政策与措施

实现耕地保护激励，理性上是以中央政府、地方政府以及农民为主体，从自身利益出发而做出的选择。以中央政府利益为角度，目标在于实现国民食品安全和生态环境安全；以地方政府利益为角度，既要维护中央政府的要求和利益，又要从当地经济利益出发，因此具有双重性；以农民利益为角度，基于其自身的经济利益，需要在保与不保直接做出选择。即说明耕地保护制度需要出台相应的鼓励政策才能有效地施行。

首先，强化政府人员的管理意识，提高农民生产积极性。在保证耕地保护主体间利益关系正常的条件下，由中央政府担任主导位置，加速耕地保护利益激励措施、对农民经济补偿的相关措施的形成，细化耕地保护制度相关细则，将耕地保护外部的效应内部化。与此同时，改造生态脆弱区和生态建设区，改变原有先开采后整治的经营模式，加强“占耕补林”政策的全新探索，从根本上减少了治理过程中的资源浪费。

其次，推进财政转移制度，建立监督管理考察机制。中央政府除了需要在制度上作出改变，还应该完善监督检查和问责体系，从实际上增加对地方政府耕地保护的检查力度，强化土地执法的规范性、权威性，防止地方政府“监守自盗”，严厉依照法律规定处罚地方政府违规使用农田的行为。根据区域特点，采取相应的改革措施，明确改革耕地保护工作的政绩考核制度。

最后，对农民保护耕地的经济补偿的加强。实施支农惠农的基本政策，坚决维护农民的经济利益，提供农民生计补贴，对于土地的流转、农民的购房建房等进行鼓励，使农村社区化和城镇化，让农村一些废弃的无用之地进行合理科学地使用。在进行耕地保护的改革中，还应当对宅基地的建设进行严格地考察与审核，根据当地的实际情况将农村的旧房屋进行拆除并建立新房屋。

3 结束语

综上所述，科学的耕地保护制度能够从根本上解决农业发展上遇到的困难，有效地促进社会经济发展并维护社会发展的稳定性。国家和地方政府应当分析时下发展的现状，有针对性地采取相关措施，做好耕地保护工作，提高土地利用率。

参考文献

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[2]陈秧分，刘彦随，李裕瑞.基于农户生产决策视角的耕地保护经济补偿标准测算[J].中国土地科学，2010，24（4）：4-8.