《2017年政府工作报告》分析与解读——人文与经济地理学视角*

陈明星

1 中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101

2 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室 北京 100101

3 中国科学院大学资源与环境学院 北京 100049

《2017年政府工作报告》分析与解读
——人文与经济地理学视角*

陈明星1,2,3

1 中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101

2 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室 北京 100101

3 中国科学院大学资源与环境学院 北京 100049

2017 年 3月5日上午，十二届全国人民代表大会第五次会议在北京开幕，国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告。总理的报告全面、客观、务实，不回避面临的困难、问题和挑战，却又凝心聚力、催人奋进。采用词云图等方法，对政府工作报告的关键词、定量指标和重点区域作了梳理和分析，三大特点：（1）“改革”的笔墨最重，在 2017 年的政府工作报告中提到了83 次；（2）充分体现了“以人为本”的理念，“人民”和“群众”分别被提及 40 次、28 次；（3）2017 年重点工作任务重、压力大，政府依然坚定信心、抢抓机遇、砥砺前行。从人文与经济地理学视角来看，政府工作报告给学科提出了若干重大科学问题和决策咨询问题，主要包括：“一带一路”、资源环境承载力与生态文明建设、新型城镇化、空间治理与区域发展、产业结构调整升级、精准扶贫和创新驱动发展等，亟待开展扎实和深入研究，为国家相关部门的战略决策提供科学依据。这既是国家治理现代化的迫切需求，也是中科院作为高水平科技智库服务国家战略需求和国民经济主战场的光荣使命，也是人文与经济地理学保持快速发展和旺盛生命力的重要动力。

2017 政府工作报告，分析，解读，新型特色智库，人文与经济地理学

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.04.014

2017 年 3月5日上午，十二届全国人民代表大会第五次会议在北京开幕，国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告，回顾了2016 年取得的成就，阐明了 2017 年政府的重点工作[1]。总理的报告全面、客观、务实，不回避面临的问题和挑战，却又凝心聚力、催人奋进。报告指出，2016 年实现了“十三五”良好开局，经济增长缓中趋稳、稳中向好……。报告也深刻分析了 2017 年面临形势，并部署了九大方面工作。政府工作报告既是政府的事，是政府的施政纲领，是政府对人民的承诺；政府工作报告又是我们每个人的事，与我们息息相关。因此，我们有义务从科技界角度认真学习和解读政府工作报告，认真思考如何充分发挥新型智库职能与决策咨询作用，认真思考科技界能为政府工作报告的落实与兑现做些什么？

人文与经济地理学是人类经济社会发展与自然环境关系领域最为重要的应用基础科学之一[2]，也是地理学中最重要、发展变化最快的分支学科之一，是一门研究真实世界、接地气的学科，在社会实践中发挥着重要作用[3]，其学科的主要应用价值是解决地表不同空间尺度的城镇化、区域发展以及可持续发展的问题[4]。这些问题与社会真实生活紧密联系。因此，人文与经济地理学更加重视国家的战略需求，而政府工作报告无疑给人文与经济地理学提出了一系列新的国家需求和要求，认真学习政府工作报告中的要点，梳理和学科相关的主要议题，有助于进一步提高人文与经济地理学服务于国家战略决策的能力、水平和针对性。

图 1 2017 年政府工作报告的关键词云图

图 2 2017 年政府工作报告前 30 热词

1 词频分析与可视化云图

词云（Word Cloud）作为新的可视化技术手段被广泛使用。运用这种技术，对 2017 年政府工作报告开展文本挖掘和可视化。图 1、图 2 给出了政府工作报告中的关键词及其词频变化。排序前 30 名的关键词分别是：“改革”“经济” “建设”“政策”“创新”“人民”“政府”“深化”“就业”“市场”“制度”“群众”“增长”“产业”“农村”“保护”“结构”“教育”“安全”“稳定”“投资”“保障”“消费”“合作”“财政”“金融”“环境”“体制”“领域”“试点”。在 2017 年的政府工作报告中，提到了 83 次“改革”，在报告中出现的次数最多。提出目前我国的改革已进入攻坚期，2017 年将全面深化改革，以适应不断变化的外在环境。由此可见，深化改革的力度不断增强，全国各地都在认真贯彻党中央、国务院关于全面深化改革的新理念、新思想和新战略。“经济”“建设”“政策”等是紧随其后的热词，保持适度的经济发展速度是社会稳定的重要基础，贯彻稳中求进工作总基调对中国经济社会可持续发展具有重要意义。报告充分体现了“以人为本”的理念，“人民”被提及 40 次，“群众”28 次，“就业”“教育”“消费”“环境”“农村”“安全”等都进入了热词，把保障和改善民生放在心头、扛在肩上。

在 2017 年政府工作报告中出现了若干引起广泛关注的热词、新词。可以分为以下三类：一是与老百姓生活密切相关的主题词。如，“蓝天保卫战”“居住属性”“节用裕民”“提速降费”等。二是国家推出的改革新举措或新政策。如，“河长制”“农村土地”“三权分置”“清单管理制度”和“国家公园体制”等。三是重要的科技趋势或经济新业态。如，“万众创新”“数字经济”“互联网+”“全域旅游”和“人工智能”等。

此外，对比分析 2013 年以来的 5 次政府工作报告中的前 20 热词，可以发现一些共性和差异性特征（图 3）。第一，高频词汇能够反映出政府的工作重点和民众的关注热点，过去 5 年的政府报告共同关心的包括：“改革”“经济”“建设”“政策”“政府”“增长”“制度”“就业”和“产业”，这 9 个词出现了 5 次；“农村”“深化”“人民”“投资”“创新”和“安全”这 6 个词出现了 4 次，也是关注热点。第二，在过去5年政府工作报告中仅在一个年度出现的高频词汇，可能是该年度特别关注的主题，“教育”和“事业”是在 2013 年度出现的高频词汇，“农业”和“体制”是在 2014 年度出现的高频词汇，“项目”和“试点”是在 2015 年度出现的高频词汇，“创业”“金融”和“合作”是在 2016 年度出现的高频词汇，“群众”是在 2017 年度出现的高频词汇。第三，从时序变化特征来看， 2013 年政府工作报告全文的最高频词汇是“经济”，而从 2014 年以来的4次政府工作报告均是“改革”列第一位，这也表明和过去相比这届政府将改革置于更为重要的位置。此外，“创新”“安全”等词是2014 年以来的关注热点，在政府工作报告中被提及的次数逐渐增加，2015 年以来政府对“就业”等词的关注度也逐渐提高。

图 3 2013—2017 年政府工作报告前20热词比较（横坐标表示频次）

2 发展定量目标

2016 年，我国经济运行缓中趋稳、稳中向好，国内生产总值达到 74.4 万亿元，增长 6.7%，名列世界前茅，对全球经济增长的贡献率超过 30%，这是非常不容易的成就。2017 年 GDP 增速预期目标下调为 6.5%，这意味着在经济新常态的背景下，政府主动寻求更加有质量的经济增长。“十三五”实现了良好开局，各项民生指标均取得明显进步（表 1），真正体现到政府着力把发展硬道理体现在增进人民福祉上。从 2017 年重点工作任务的定量目标来看，发展任务重、压力不小（表 2）。但是，政府依然坚定信心、抢抓机遇、砥砺前行。钢铁、煤炭去产能任务量依然艰巨，围绕去库存、降成本、挖潜力、新型城镇化、农业农民、环保和民生等任务领域均提出明确量化目标。

表 1 2016年主要指标完成情况

表 2 2017年重点工作任务的定量目标

3 提及重点区域

归纳 2017 年政府工作报告，提及的重要区域包括以下几种类型（图 4）：（1）明确提到了地名，并指派了具体工作任务的。如，支持北京、上海建设具有全球影响力的科技创新中心，推广上海等自贸试验区改革创新成果，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，组织好内蒙古自治区成立70周年庆祝活动。（2）国家重大发展战略区域或政策地理类型区。如，三大战略：“一带一路”、京津冀协同、长江经济带，四大板块：西部大开发、新一轮东北振兴、推动中部地区崛起、支持东部地区率先发展等。（3）对外合作的国际组织和重点区域。如，亚太经合组织、上海合作组织、金砖国家、亚欧、东亚合作等，澜沧江-湄公河、中国-东盟自贸区和亚太自贸区等合作与建设。（4）港澳台地区。推动内地与港澳深化合作，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。坚持一个中国原则，维护“九二共识”，绝不允许任何人以任何形式、任何名义把台湾从祖国分裂出去，持续推进两岸经济社会融合发展。（5）一些重点扶持或开发的类型区域。如打造粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区和现代农业产业园，加强集中连片特困地区、革命老区开发，支持贫困县、资源枯竭、生态严重退化等地区、中小城市和特色小城镇、民族地区发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。（6）各类示范区、试验区和开发区等。推进海洋经济示范区建设，新设 6 个国家自主创新示范区，建设国家生态文明试验区，新设 12 个跨境电子商务综合试验区，新设 7 个自贸试验区，推进国家智能制造示范区、制造业创新中心建设，新建一批“双创”示范基地，推动国家级新区、开发区、产业园区等创新发展。

图 4 政府工作报告提及的部分重点区域

4 人文与经济地理学关注的主要议题

4.1 “一带一路”、经济全球化与地缘研究

“一带一路”提出以来迅速成为国际社会与国内舆论关注的热点。学者深刻解读了“一带一路”战略的科学内涵，是统筹中国全面对外开放的国家战略[5]。分析了对我国国土开发空间格局的影响[6]，提出了“一带一路”对我国城镇化发展格局的可能影响[7]。推进“一带一路”建设的相关议题有：包括地缘政治及与周边国家关系、经济全球化与国际贸易、世界城市与城市网络体系、对外直接外资理论等，经济全球化与“一带一路”将我国人文-经济地理学研究对象置于更为广阔的空间与更为复杂的联系之中，加强“一带一路”与其他重大战略（新型城镇化、京津冀协同发展、长江经济带等）的有效衔接，以及“一带一路”建设的陆上经济走廊重要节点城市和海上合作支点的遴选与布局建设等。

4.2 资源环境承载力监测预警与生态文明建设

报告指出，完善主体功能区制度和生态补偿机制，建立资源环境监测预警机制，为生态文明建设提供有力制度保障，并专门强调坚决打好蓝天保卫战。建立资源环境承载能力监测预警机制，是全面深化改革的一项创新性工作[8]。生态文明建设要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。从资源环境承载力内涵出发，以区域可持续发展为指向，探究资源、环境等构成的承载体和人类生产生活活动之间关系及过程，从资源环境约束人口经济合理规模等阈值开展超载预警。人文与经济地理学的学科综合性、集成方法论以及与需求的紧密关联有力支撑承载能力评价合理性与有效性[9]。

4.3 新型城镇化、农民工市民化与基本公共服务均等化

2014 年国家印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，标志着我国城镇化发展的重大转型[10]，各级各地政府积极开展实践探索并取得了明显成绩。但总体而言，新型城镇化仍处于研究和探索的起步阶段。城镇化是陆地表层最重要的综合地理过程，人文和自然作用机理复杂，科学认知中国特色的符合国情的新型城镇化道路和模式意义重大，推进人的城镇化是新型城镇化的核心，分析我国城镇化的“胡焕庸线”格局，以及不同类型区域的差异化的新型城镇化模式。中西部地区就近城镇化模式及其人口市民化潜力测算与途径设计，流动人口的分布与迁移格局与机制。城市群科学规划与辐射带动作用发挥，包括粤港澳大湾区城市群发展规划，京津冀城市群协同发展。此外，中小城市和特色小城镇的新型城镇化，行政区划体制机制改革与符合条件的县和特大镇有序设市等一系列具体问题亟待深入研究。

4.4 空间治理与区域发展战略的有机融合

国家将治理体系和治理能力的现代化提升到新的高度，报告指出“统筹推进三大战略和四大板块发展，实施好相关规划，研究制定新举措，优化区域发展格局”。“三大战略”是指“一带一路”、京津冀协同和长江经济带，“四大板块”是：西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展。显然，“三大战略”与“四大板块”在空间上是叠加关系，在功能上也是互动关系。因此，需要加强区域政策和空间规划研究，加强地域功能成因和空间结构演进规律的研究，在国家治理结构视角下透视经济地理现象，开展面向空间治理的人文与经济地理学研究[11]，实现在新时期和新常态下推动“三大战略”与“四大板块”的统筹和融合发展。此外，各类试验区布局也亟待科技支撑、合理布局。

4.5 产业结构调整升级与新产业和新业态发展

我国经济增长的中长期态势是将从过去的超高速逐步回落到中等增速、仍保持在合理的增速区间的新常态转变[12,13]。围绕“三去一降一补”，如何扎实推进有效去钢铁、煤炭、煤电等产能，深刻分析传统产业空间分布与产业转移态势[14]、待去产能的压减潜力与空间分布，以及传统产业改造与升级；坚持住房的居住属性，对我国住房总量、住宅结构、职住平衡、空置房规模与分布（不同地区、不同等级城市）的动态监测、住房去库存与加快新型城镇化和农民工市民化关系等；积极研究产业发展新业态，如现代服务业发展、全域旅游、旅游+、战略性新兴产业、智能制造、农村一二三产业融合、信息化与电商等。此外，现代西方经济地理学的一个重要研究对象是就业和劳动力问题[15]，也是未来值得关注的研究方向。

4.6 精准扶贫与农业农村发展

到 2020 年全面建成小康社会是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，而贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最大的短板。深入剖析新时期中国农村贫困化基本特征，揭示农村贫困化地域分异规律，探明农村贫困化的主导因素，提出了科学推进精准扶贫的战略与对策[16]。如期实现 2020 年全面消除贫困，亟需科学推进精准扶贫战略。深入推进农业供给侧结构性改革，保障国家粮食安全，推动农业现代化与新型城镇化互促共进，加快培育农业农村发展新动能。

4.7 创新驱动发展与创新地理学

“十三五”时期是从投资和外向型经济驱动为主加快向科技创新驱动和内需拉动转型发展的重要阶段。“双创”是以创业创新带动就业的有效方式，是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量。揭示我国科技创新能力的区域差距现状，创新驱动对区域经济发展水平差距的影响，以及推进创新驱动发展的政策建议。此外，创新驱动发展不仅仅是东部沿海地区的事，也是中西部等欠发达地区的重要内容，这样才能推动我国区域实现协调、包容和共享发展。如，由新疆、中科院、科技部和广东深圳共同组建的新疆丝绸之路经济带核心区创新驱动发展试验区，走一条要素聚集、开放合作、活力迸发的创新驱动发展之路[17]。

5 结束语

加强学科融合与决策导向是新一轮国内外科技改革的重要方向。“未来地球（Future Earth）”等重大国际前沿科学计划均倡导着力加强自然与人文的交叉融合，提出不同空间尺度可持续发展问题的解决方案[18]。建设高水平科技智库是国家治理现代化的迫切需求。在新的国内外形势下，中科院顺势而为、主动作为，及时调整和确立了新时期的办院方针[19]，即“三个面向”“四个率先”，新的办院方针明确提出要面向国家战略需求和国民经济主战场，强调了建设国家高水平科技智库[20]。中科院被确定为首批 25 家国家高端智库建设试点单位之一，服务国家科技宏观决策是中科院高水平科技智库的光荣使命[21,22]。

近年来，我国在国际上的地位也发生了翻天覆地的变化，中国需要建立新的全球观，深入参与全球治理进程。同时，由于中国社会经济的高速发展，使我们面临的自然结构、资源环境基础、社会经济问题和治理体系等正在发生重大变化，对政府决策科学化的要求也就越来越高[23]，2017 年政府工作报告向科技界提出了一系列的重大科学问题和决策咨询命题。长期以来，人文与经济地理学是中科院系统内有特色的交叉学科领域，走的就是紧密结合国家需求、“以任务带学科”的路子，将主要力量投入到“国民经济主战场”，在城镇化与区域发展领域取得了一系列重要成果[24]。面临当前国家所提出的区域发展的现实需求，在“一带一路”、资源环境承载力与生态文明、新型城镇化、空间治理与区域发展、产业结构调整升级、生态文明建设、精准扶贫和创新驱动发展等领域开展决策咨询研究，为国家相关部门的战略决策提供科技支撑，我们责无旁贷。

1 李克强. 政府工作报告——2017年3月5日在十二届全国人大五次会议的报告. [2017-03-05]. http://www.gov.cn/ zhuanti/2017lh/live/0305.htm.

2 陆大道. 中国地理学发展若干值得思考的问题. 地理学报, 2010, 58(1): 3-8.

3 刘卫东, 金凤君, 张文忠, 等. 中国经济地理学研究进展与展望. 地理科学进展, 2012, 30(12): 1479-1487.

4 樊杰. 人文-经济地理学和区域发展研究基本脉络的透视——对该领域在中国科学院地理科学与资源研究所发展历程的讨论. 地理科学进展, 2011, 30(4): 387-396.

5 刘卫东. “一带一路” 战略的科学内涵与科学问题. 地理科学进展, 2015, 34(5): 538-544.

6 刘慧, 叶尔肯, 等. “一带一路” 战略对中国国土开发空间格局的影响. 地理科学进展, 2015, 34(5): 545-553.

7 陈明星, 刘卫东, 叶尔肯, 等. “一带一路” 对我国城镇化发展格局的影响. 山地学报, 2016, (5): 637-644.

8 樊杰, 王亚飞, 汤青, 等. 全国资源环境承载能力监测预警(2014 版) 学术思路与总体技术流程. 地理科学, 2016, 35(1): 1-10.

9 樊杰, 周侃, 孙威, 等. 人文—经济地理学在生态文明建设中的学科价值与学术创新. 地理科学进展, 2013, 32(2): 147-160.

10 陆大道, 陈明星. 关于 “国家新型城镇化规划 (2014-2020)”编制大背景的几点认识. 地理学报, 2015, 70(2): 179-185.

11 刘卫东. 经济地理学与空间治理. 地理学报, 2014, 69(8): 1109-1116.

12 陆大道. 中速增长: 中国经济的可持续发展. 地理科学, 2016, 35(10): 1207-1219.

13 陈明星, 陆大道, 龚颖华. 经济地理学视角下中国经济新常态的格局与类型划分. 地理科学, 2016, 36(7): 965-972.

14 贺灿飞, 朱彦刚, 朱晟君. 产业特性, 区域特征与中国制造业省区集聚. 地理学报, 2010, 65(10): 1218-1228.

15 刘卫东, 邹嘉龄. 区域发展研究方向探讨. 地域研究与开发, 2014, 33(1): 1-5.

16 刘彦随, 周扬, 刘继来. 中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略. 中国科学院院刊, 2016, 31(3): 269-278.

17 新疆组建丝路经济带核心区创新驱动发展试验区. 新华网. [2016-11-08]. http://www.xj.xinhuanet.com/2016-11/08/ c_1119874601.htm.

18 樊杰, 蒋子龙. 面向“未来地球” 计划的区域可持续发展系统解决方案研究——对人文—经济地理学发展导向的讨论. 地理科学进展, 2015, (1): 1-9.

19 葛全胜, 方创琳, 张宪洲, 等. 西藏经济社会与科技协同发展的战略方向及创新对策. 中国科学院院刊, 2015, 30(3): 285-293. 20 陆大道. 陆大道院士访谈关于加强智库建设的认识与建议. 中国科学院院刊, 2016, 31(8): 913-917.

21 刘伟平. 服务国家宏观决策建设高水平科技智库. 中国科学院院刊, 2016, 31(8): 851-856.

22 潘教峰, 张凤. 以科技发展战略研究引领未来创新发展方向.中国科学院院刊, 2016, 31(8): 922-928.

23 樊杰. 决策背景复杂化态势与智库建设科学应对的探讨. 中国科学院院刊, 2016, 31(12): 1366-1374.

24 陈明星, 龚颖华. 城镇化系列咨询研究进展与影响. 地理研究, 2016, 35(11): 2015-2024.

陈明星 中科院地理科学与资源所副研究员，硕士生导师，中科院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任，中科院青年促进会会员。2009年获中科院地理科学与资源所博士学位，研究方向为城镇化与区域发展。曾获第十三届青年地理科技奖、中科院地理科学与资源所“秉维”优秀青年人才奖等。E-mail: chenmx@igsnrr.ac.cn

Chen Mingxing Associate professor at the Institute of Geographic Sciences and Resources Research, CAS, member of Youth Innovation Promotion Association, CAS. He is currently the deputy director of Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling. His research mainly focuses on the urbanization and regional development. He had won the award of thirteenth youth geographic science and technology and the award of Bing Wei outstanding young talent at the Institute of Geographic Sciences and Research.

E-mail: chenmx@igsnrr.ac.cn

Understanding and Analysis of 2017 Government Work Report from View of Human and Economic Geography

Chen Mingxing1,2,3
（1 Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China; 2 Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China; 3 College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

Early on March 5th, 2017, the second session of the twelfth National People’s Congress was held at Beijing, and Li Keqiang, Premier of the State Council represented to give the government work report of 2017. Overall, the report faced to the reality in all round from an objective perspective, without any withdrawal from problems and challenges, giving rise to the national cohesive force and inspiration.The paper uses some analytical methods, like word nephogram, to comb up the key words, quantitative developing indicators and primary region included, and gives out three major features. Firstly, emphasis on the revolution. The whole content refers to the revolution for 83 times. Secondly, the human-oriented theory. The masses was pointed out for 40 and 28 times respectively, and the related issues, like employment, education, daily consumption, environment safety, rural villages, social security are all listed in the key words. Thirdly, faced with the heavy tasks, the government will enhance confidence, seize opportunities, and struggle forward in spite of huge burden. From the perspective of human and economic geography, many important scientific problems and consulting problems in the decision making are derived from the work report, mainly are as follows: the Belt and Road Initiative, regional development strategy, new-type urbanization, the upgrading of industrial structure, the construction of ecological civilization, precise poverty alleviation, innovation drive, and so on. Issues above are urgent for deep research, serving as scientific basis for the strategic decision of national relevant departments, which is both the real requirement for the national modernization governance and glorious mission for Chinses Academy of Sciences as the advanced knowledge.

2017 Report on the Work of the Government, analysis, understanding, think-tank, human and economic geography

*资助项目：中科院前沿科学重点研究项目（QYZDYSSW-SYS002）

修改稿收到日期：2017年3月27日