沪深两市“科创22条”的比较研究

蒋志文，陈 强

(同济大学经济与管理学院，上海 200092)

沪深两市“科创22条”的比较研究

蒋志文，陈 强

(同济大学经济与管理学院，上海 200092)

上海“科创22条”出台将满一周年之际，深圳市颁布了旨在推动科技创新的深圳版“科创22条”。通过对沪深两市“科创22条”的对比研究，发现两市在施政理念、推进重点以及施行风格等方面存在较大差异。同时，研究发现造成这些差异的主要原因在于两市不同的使命目标、人口压力以及发展历史等方面。此外，通过对比沪深两市的“科创22条”，在财政科技资金管理、科技创新资源的开发思路等方面获得了有益的启示。

科技创新政策；比较研究；上海市；深圳市

1 引言

2015年5月，上海市委市政府发布了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(简称上海“科创22条”)，并据此开拓通往具有全球影响力科创中心的道路。2016年3月23日，深圳市委市政府出台了《关于促进科技创新的若干措施》。巧合的是，这一指导深圳市科技创新的纲领性文件恰好也是22条，而且文件开篇就提出“当前，深圳科技创新正从‘跟跑’向‘领跑’转变。”这不由让人眼前浮现出一幅上海和深圳同场竞技、比拼科创的“双城记”画面。同时，人们脑中又不由地会产生一个大大的问号——究竟谁才是真正的“领跑者”？本文采用比较研究的方法，通过对沪深两地科创相关政策进行对比来为这个问题寻找答案。

2 沪深两市科创22条差异比较

在深入比较之前，先简要介绍一下这两部“科创22条”的概貌。上海“科创22条”指的是2015年5月25日由上海市委市政府颁布的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(沪委发〔2015〕7号)，全文分为“奋斗目标和总体要求”“建立市场导向的创新型体制机制”“建设创新创业人才高地”“营造良好的创新创业环境”以及“优化重大科技创新布局”五大部分，文件提出了22条意见，共计一万余字。深圳“科创22条”则是指2016年3月23日由深圳市委市政府颁布的《关于促进科技创新的若干措施》(深发[2016]7号)，分为“创新科技管理机制，打造科技体制改革先行区”“提升产业创新能力，打造新兴产业聚集区”“强化对外合作，打造开放创新引领区”“优化综合创新生态体系，打造创新创业生态区”和“其他事项”五部分，共计22条62小点，总计6100余字。

2.1 施政理念方面：深圳求专而上海谋全

如果把促进科技创新看成一项系统工程的话，归根结底推动系统运转的是人、财、物等要素。具体来说，①科技创新活动的主体是各类人才，所以做好人才的使用、引进、培养以及服务工作是推进科技创新的必要条件；②资金是培育科技成果扶持创新企业不可或缺的养料，能否发挥好政府直接或间接投入资金的效益，能否引导各类金融资本为科技型、创新型企业输血，能否撬动社会资本将投资关注的焦点转向科创相关领域，这些都将会影响科创活动的成败；③科技创新成果的生根发芽需要适宜的环境。具体而言，土地空间、研发设施等构成了科创的“硬环境”，法制、文化、科普等构成科创的“软环境”。深圳“科创22条”在如何用好财政资金方面着墨颇多。在科研人员绩效支出比例、新兴科研机构资助、高新技术企业培育、国有企业创新投入等方面密集地提出了十多项量化指标，在“专”字上下足了功夫。例如，深圳“科创22条”在第一条措施中就开门见山地提出要“改革财政科技资金管理制度”，通过锁定4个量化指标来提高科技成果转化的效率(见表1)。与之相比，上海“科创22条”涉及内容则显得更加全面，几乎所有科创中心建设相关的人财物要素均有所涉及。例如在建设创新创业人才高地、推动科技与金融紧密结合、优化重大科技创新布局等方面提出的措施内容比深圳更丰富、更细致，这也符合上海市高水平科研院所和科技人才富集度高、金融高地资源优势显著以及战略性产业“土壤肥沃”的三大特色。

表1 深圳市和上海市科技成果转化相关措施比较

2.2 推进重点方面：深圳求效而上海谋人

通过比较两部“科创22条”，发现两个城市推动科创的发力点明显有所不同。深圳“科创22条”给人最直观的印象是,“财大气粗”的深圳市将“不惜重金”地加大对科技创新活动的投入。整个文件所列22个量化指标中，一半以上都直接或间接涉及财政资金的投入管理。由此，可以明显感觉到深圳市政府下定决心，力求调动尽可能多的财政资源来提高科技成果转化、科研体系运行以及产业创新发展这三方面的效率，以财政使用的“提效”来助力科技创新的“增速”。在政府专项资金支持方面，表2列出深圳“科创22条”中所涉及的量化指标，并且和上海的同类指标做了对比。

表2 深圳市和上海市各类科创资金支持的比较

深圳除了对于科创活动的直接政府资助惹人注目，在扶持对新型科研载体资助方面同样力度很大，并且都制定了相应的量化指标(见表3)。例如，针对以著名科学家命名并牵头组建科学实验室以及海外高层次人才等各类主体创办新型科研机构，政府资助的最高额度都达到了1亿元。通过诸方面对比发现，深圳市财政政策的支持力度确实显得比上海更加“给力”。

与深圳相比，上海“科创22条”提出了更多扶持科创人才方面的举措，并且针对吸引科创人才和促进科技金融方面给出了量化指标(见表4)。相对国内其他大部分省市而言，上海集中了大量优质教育、医疗资源，从而导致上海户籍对于外来人口具有巨大的吸引力。因此针对高层次科技及创业人才，上海“科创22条”中专门就有一条意见提出了可以将居住证转办户口年限由7年缩短为2至5年，以充分发挥户籍政策在国内人才引进集聚中的激励和导向作用。此外，上海坐拥诸多知名高校、科研院所等本土的科创资源，在数量和质量上都超过了深圳。但不少院所的管理体制残存了计划经济时代“痕迹”，因此束缚了大量科研人员的手脚，压抑了他们的创新创业激情。针对这一点，上海“科创22条”提出了“科研人员可保留人事关系离岗创业，创业孵化期3至5年内返回原单位的，工龄连续计算，保留原聘专业技术职务。”在上海“科创22条”出台后不久，副教授陈彬就与自己任教的上海金融学院签订了为期3年的离岗创业协议，以技术入股方式创办了国内保险行业中首家“互助保险”类企业——“大家保”，成为上海高校教师离岗创业第一人。

表3 深圳市和上海市对各类科研载体资助的比较

2.3 实施风格方面：深圳求快而上海谋稳

深圳“科创22条”一口气给出了22项量化指标，涉及成果转化、创新载体、产业提升、科技金融等诸多领域。将如此多量化指标“实打实”地放入地方政府的纲领性文件的做法并不多见，而且还在文件最后定量要求各相关部门要在1个月内制定或完善具体配套实施办法与操作规程。一方面体现出深圳特区一贯“初生牛犊不怕虎”的劲头和充分的自信，另一方面也反映了政府迫切希望通过雷厉风行的政策取得立竿见影的效果。相比之下，早一年出台的上海“科创22条”则更显四平八稳，政府在整个文件中只审慎地提出了5个量化指标。在推出上海“科创22条”后的近一年中，上海市政府上下稳步推进落实，各委办局纷纷出台各自领域的实施意见(见表5)，各区县政府也积极响应颁布了例如闵行区“人才发展21条意见”和杨浦区“人才工作16条意见”等配套政策。由此可以看出上海市建设具有全球影响力科创中心的坚定决心。然而，上海作为国内第一个吃螃蟹的城市，其迈出的每一步都显得非常谨慎。

图4所示为某地区配电网络：STA为变电站；HW1、HW2为环网柜；S1为变电站出线断路器开关，S2-S9为负荷开关；T1-T9为配电变压器；FI1-FI9为故障指示器。

表4 上海科创22条中科技人才及金融方面的量化指标

续表4

表5 上海科创22条的配套政策(按发布时间顺序)

3 对差异形成原因的探究

上述对比给人感觉，上海“科创22条”的内容涉及面比深圳“科创22条”更广。而深圳“科创22条”中诸多定量措施则比上海“科创22条”显得闯劲更足，力度更大。深究背后原因发现，两座城市不同的内外部条件和发展历史是造成这些差异的主要因素。

3.1 两座城市承载了不同的使命和目标

2001年5月，国务院批复同意了《上海市城市总体规划》(1999—2020年)，标志着国家为上海市设定了建设“国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心”这一长远奋斗目标。此后，2013年9月上海自贸试验区正式成立。2014年5月，中央又向上海提出建设具有全球影响力的科技创新中心的目标要求。因此，上海目前所承载的“四个中心”、自贸区和科创中心这六大目标任务都是国际级的，任何一个目标的实施都要耗费大量人力物力，任务相当艰巨。而深圳的担子相对而言要显得轻松一点。2016年4月12日发布的深圳市“十三五”规划纲要中提出深圳的主要任务目标是努力建成更具改革开放引领作用的经济特区、更高水平的国家自主创新示范区、更具辐射力带动力的全国经济中心城市、更具竞争力影响力的国际化城市和更高质量的民生幸福城市，这“二区三市”的目标中只有一项是国际级的。

3.2 两座城市的人口压力相差悬殊

目前上海市常住人口已超过2400万，全市户籍人口中，年龄达到60岁的老年人口数量已占三成。所以，沉重的人口负担和深度老龄化的人口结构造成了上海“人口红利”已消耗殆尽。相对的，深圳则是一个年轻的移民城市，人口总数为1800万左右，2013年深圳市民平均年龄仅为33.6岁。两相比较，年龄结构的差异导致上海人总体不如深圳人充满活力和动力，也难免会产生安逸守成心理。同时，上海既有的巨大人口负担也导致了政府财政在养老、住房、交通等民生方面存在沉重的支付负担，所以，上海市在政府资金使用方面无法像深圳那样潇洒地“一掷千金”。

3.3 两座城市的发展历史存在巨大差异

作为中国近代民族工业的摇篮，上海早在20世纪初叶就凭借棉纺织业和轻工业实力雄厚成为国内首屈一指的工业重镇。改革开放以来，随着钢铁、重化工、汽车等新兴支柱产业的崛起，上海迸发出新一轮强劲的增长活力。然而辉煌的背后则是沉重的历史包袱，就像纽约、伦敦、东京这些国际标杆城市曾经遭遇“转型之痛”一样，上海目前到了需要以“壮士断腕”的决心毅力做出痛苦抉择的关口。上海现有经济的主要力量是国有大中型企业，这些带有“后计划经济时代”痕迹的企业需要通过转型升级才能跟上新时代的步伐。同时，上海现存大量的科研院所也同样存在转型的问题。而深圳的情况则完全不同，深圳经济的主力军大多是民营中小企业。不同于上海的宝钢和上汽，深圳跨入年营收“千亿元俱乐部”的腾讯、华为则明显更加年轻、更有活力。而通过对比两市纳税前列企业(见表6)也能发现，深圳市纳税大户中服务业和新兴产业企业占比超过上海市。因此，较长的发展历史让上海比深圳拥有了更多科技、教育、经济和金融资源，但同时，上海也比深圳背负了更多的转型负担。

表6 深圳市和上海市2015年纳税前十企业的对比

4 启示

第一，上海和深圳率先深刻地意识到科技创新将成为新时期改革发展的重要动力。两座城市都提前谋划布局，主动放弃了对前30年改革中曾经创造辉煌的传统路径的依赖。只有对未来改革任务的艰巨性有清晰的认识，才能认清方向，下定决心，重装上阵。由此，上海和深圳先后为打赢科技创新“攻坚战”制定了作战计划，这一做法为国内其他城市的创新转型开了个好头。

第二，沪深两市在制定各自的“科创22条”时，都注意结合各自的城市特点，量力而行。在吹响推进科技创新“集结号”时，上海和深圳并非一味朝前猛冲猛打，而是根据自身特点和既有“家底”，谋定而后动。深圳利用本土民营企业量大灵活，本地创业氛围浓郁等特点，汇聚政府财政之力于科技创新这一突破口上。而上海则扬长避短，将有限的科技财政资源重点投入到盘活既有资源，吸引海内外人才上。客观上，我国各地的发展存在相当程度的不平衡。因此，未来其他城市在制定类似促进科技创新政策时可以借鉴沪深两市的做法，目标虽有一定高度和难度，但实施路径符合自身实际，具有较强的可行性。

第三，沪深两市政府都在不遗余力地持续加大促进科技创新的财政投入力度。长久以来，上海市的科技财政投入占全市国民生产总值比重都排在全国前列。而近年来深圳市的增长速度更是引人注目。通过2015年国民生产总值数据的对比(见表7)可以发现，在GDP绝对数量方面，上海依然是“领跑者”。但在人均GDP、地均GDP以及GDP增幅等方面，深圳很明显具备赶超上海的强劲潜力。2015年上海虽以135.3亿元的政府科技支出将深圳甩在身后，但深圳市2016年的政府科技预算支出将猛增至118亿元，增幅达到令人吃惊的75%，正是这惊人的财政支持力度给了深圳足够底气来实现其“科创22条”中各项量化指标。

第四，政府在促进科技创新方面始终要抓住加强财政引导资金使用效率这个“牛鼻子”。深圳“科创22条”始终将发力重点放在改革财政科技资金的管理上。主要通过在科技成果转化、科技专项资助、新型科研载体构建等方面增加投入的力度，以期提高资金使用效率来加快深圳市的科技创新发展。正如华为公司的“力出一孔,利出一孔”策略一样，深圳市将政府财政之力汇聚于科技创新这一焦点上，从而吸引海内外科创人才和科研载体为深圳带来进一步发展的动力。

第五，在科技创新资源的开发思路方面，深圳市更多聚焦于吸引外部资源。不像上海具备大量科研院所、科技人才和金融资本等既有资源优势，深圳现在正处在“从无到有”的成长过程之中。为了最大限度缩短这一成长历程，深圳“科创22条”通过推出大量诱人的优惠措施，以招揽各类人才、科研机构和金融资本扎根深圳。而上海则将大力培育和发展本地的科创人才和科研机构，同时也逐步重视吸引更多更好的外来资源。

对于其他各兄弟省市而言，上海和深圳在促进科技创新方面的探索路径都是很好的借鉴蓝本。作为新兴城市的代表，年轻的深圳争当“领跑者”的赶超势头很猛。更加“年长”的上海则处于自我蜕变的过程中。无论是深圳的“聚焦发力”，还是上海的“先破后立”，这两篇大文章都将对中国创新驱动发展战略的实施产生深远影响。

表7 上海市和深圳市国民生产总值及科技财政支出的对比

[1]中共上海市委 上海市人民政府.关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见[Z].2015-05-26.

[2]中共深圳市委 深圳市人民政府.关于促进科技创新的若干措施[Z].2016-03-23.

[3]冯锋，汪良兵.技术创新链视角下我国区域科技创新系统协调发展度研究[J].中国科技论坛，2012(3)：36-42.

[4]上海市人民政府发展研究中心课题组，肖林，周国平，严军.上海建设具有全球影响力科技创新中心战略研究[J].科学发展，2015(4):63-81.

[5]郭戎，薛薇，张俊芳，张明喜，魏世杰.国家自主创新示范区科技创新政策评价研究[J].中国科技论坛，2013(11)：11-15.

[6]刘亮.上海科技创新中心建设需建“五个中心”[J].上海经济，2015(4):63-81.

[7]蒋铁柱，杨亚琴.构建完善的科技创新政策支持体系——北京、上海、深圳三地科技创新模式比较[J].上海社会科学院学术季刊，2001(3):1-10.

[8]张宇，王蒲生，李平.深圳市科技创新与经济发展的相关性分析[J].科技进步与对策，2010，27(5):52-54.

[9]陈强,蒋志文 沪深“科创22条”有何不同特点[N].解放日报，2016-05-31(10).

[10]徐瑞哲,陈彬.试水互助保险[N].解放日报，2016-04-7(7).

(责任编辑 沈蓉)

Comparative Study on“22 Policy Measures for the Promotion of Scientific and Technological Innovation”Between Shanghai and Shenzhen

Jiang Zhiwen，Chen Qiang

(School of Economics and Management,Tongji University，Shanghai 200092，China)

Almost one year after Shanghai issued “22 policy measures for the promotion of scientific and technological innovation”，Shenzhen issued its counterpart version to promote technological innovation.Through comparative study，It was found that there were many differences in the fields of the concept of governance，priorities of the implementation and the work style.Meanwhile，this paper showed that the main reasons for these differences lay in the different mission objectives，population pressure and the development history of these two cities.In addition，through the comparative study，some useful inspiration for the financial fund management and technological innovation resource development were gained.

Policy measures for scientific and technological innovation；Comparative study；Shanghai；Shenzhen

上海市2015年度科技创新行动计划软科学研究重点项目“科技创新立法保障的国内外比较研究”(15692100200)。

2016-07-05 作者简介：蒋志文(1983-)，男，上海人，同济大学经济与管理学院博士研究生；研究方向：科技发展与管理。

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