基于扎根理论的PPP项目履约绩效影响因素

杜亚灵，赵 欣，温莎娜

(天津理工大学管理学院，天津 300384)

基于扎根理论的PPP项目履约绩效影响因素

杜亚灵，赵 欣，温莎娜

(天津理工大学管理学院，天津 300384)

本文使用扎根理论，通过文本资料收集与整理、访谈获取研究资料，运用NVivo 10软件对资料进行编码，最终得出PPP项目履约绩效的影响因素分为政府方、社会资本方、公私双方合作3个主范畴。通过分析这3个主范畴对履约绩效的影响，得出以下管理启示：①政府应通过职能转换以及行政法治化不断完善政府治理；②社会资本应建立现代化企业制度，注重科研创新，爱惜企业声誉；③政府应树立契约精神，以实现与社会资本的平等市场交易，并通过构建社会资本信誉平台扬优抑劣。

PPP项目；履约绩效；影响因素；扎根理论

中国从2014年9月开始大力推行PPP模式，一方面是为了缓解政府财政压力、提高公共产品供给效率；另一方面是为了适应国家治理现代化、转变政府职能[1]。然而，由于PPP项目历时较长，在项目执行过程中出现的一些变化可能会导致私人部门合作积极性减弱，使其消极履约，甚至发起基于机会主义的再谈判，而此类情况会使公共部门从直接管理公共项目的繁琐事件中抽离出来后，又陷入双方的纠纷中，妨碍其职能的转变。相关研究也表明，PPP项目中公私双方保持一种稳定、良好的关系是项目成功的关键因素之一[2]。因此，公共部门不仅应关注PPP项目的质量、工期、成本等项目绩效[3]，还需考虑如何使私人部门更加积极履约、双方合作过程更加顺利，即本研究中所指的履约绩效。

事实上，契约经济学中涉及契约履行的两种情况，即敷衍履约和尽善履约，前者是指双方在签订合同后仅按照合同字面的描述完成项目，而后者是指双方本着相互承诺和信任的态度按照合同精神履行职责[4-5]。PPP项目所追求的绝不止于敷衍履约，而应是私人部门主动提高技术水平、产品或服务质量及改善交付及时性的尽善履约[6]，从而实现甚至超越项目的预期目标。因此，分析PPP项目履约绩效的影响因素，并运用其使得PPP这场公私之间的“婚姻”更加“美满”，已成为一个亟需解决的关键问题。

1 理论基础与文献分析

1.1 履约绩效的构念

Hart等提出的敷衍履约和尽善履约显然是契约履行效果的两种极端状态[4]，但相关研究并未明确提出履约绩效的构念。在工程领域则提到过类似构念，例如Ke等界定的关系品质[7]以及Cao等界定的关系绩效[8]，前者指项目执行过程中不同参与者之间合作的和谐程度，后者指参与者在质量、价格及交付等方面的绩效。而PPP的相关文献中与履约绩效类似的构念主要有以下几种：①Ng等界定的项目成功以成本节约、时间减少、解决方案更高效、公私间关系改善等为特征[9]，显然，其特征描述既包括了反映项目结果的成本、时间等，又包括了反映项目过程的公私关系；②Xiong等界定了利益相关者满意[10]以及Stefan提出了PPP项目被满意地执行[11]，前者通过关键绩效指标(Key Performance Indicators，KPIs)与绩效目标指标(Performance Objective Indicators，POIs)之间的差异测量，涉及多个利益相关者的绩效目标研究，其中，公众注重的收费比率等皆反映项目结果，私人部门关注除反映项目结果的利润获取等外，还注重反映项目过程的公共部门支持，后者研究公共部门对项目执行情况的满意度，其测量指标既包括反映项目结果的成本、质量、工期等，又包括反映项目过程的公私关系、安全、风险、外部利益相关者满意等，可见，不同利益相关者对过程和结果的关注侧重点不同：公众更关注项目结果，公共部门和私人部门关注项目结果和项目过程；③张亚蕾等认为满足利益相关方需求和效益目标即为有效的公私合作，其评价体系涵盖消费者有效需求、项目自身条件、政府为合作提供保障、项目公司开发项目能力四个维度[12]，显然，公私合作有效性的评价更侧重于项目过程。综上，现有与PPP项目履约绩效类似的构念大都同时包含对其过程与结果的评价，然而两者并不高度统一，例如较好的项目过程通常会导致较好的结果，但两者之间不存在必然联系，为提高准确性还需将其剥离开进行研究；又因反映项目结果的相关文献(如项目绩效)类似的研究较多，而纯粹对项目过程进行研究的相对薄弱，还需从相关研究中进一步分离出反映过程特征的内容并构建独立构念。基于此，本研究所指的履约绩效针对项目过程，强调PPP项目过程中私人部门在合同约束及关系支配下的履约情况。

1.2 履约绩效影响因素的相关研究

对项目成功、利益相关者满意、PPP项目被满意地执行及有效的公私合作的影响因素进行大致分类：①项目成功的影响因素可归纳为有利的外部因素(如稳定的宏观经济条件)、政府对项目的支持及管理(例如采购的透明性)、私人部门的自身条件(如强大的私人财团)、项目自身的可行性(如选择合适的项目)、公众的支持、公私之间良好的合作(如双方坚定的承诺)[13]；②利益相关者满意的影响因素可归纳为项目产出目标的达成(如可以接受的质量)、私人部门获得利益(如从公共服务中获利)、公共部门获得利益(如解决了公共部门预算限制的问题)、公众获得利益(如为公众提供了更加便捷且廉价的服务)[10]；③PPP项目被满意地执行的影响因素分为外部导向的管理、密切的公私合作、严密监控合同服从情况及项目类型(对应于原文中的DBFM合同)[11]；④公私合作有效性的影响因素包括消费者具有有效需求、项目具备公私合作的条件、政府能够为公私合作提供保障及项目公司具备公私合作的能力[12]。显然，这些概念的影响因素大多包括政府提供的支持及管理、私人部门的能力及公私双方的密切合作3大类，然而，由于这些概念定义的边界既包括项目结果，又包括项目过程，致使其影响因素的研究中没有专门针对项目履约过程的影响因素，因此本研究无法直接参考现有成果，需要重新对PPP项目履约绩效的影响因素进行系统性梳理。

2 研究方法和资料收集

2.1 研究方法

研究方法的选取主要基于以下两点考虑：①现有PPP项目的相关研究中，尚未发现关于PPP项目履约绩效的相关文献，且履约绩效关注的为项目履行过程，不能直接参考项目成功、利益相关者满意等研究的相关成果；②我国自20世纪80年代至今进行了大量PPP项目实践，项目参与者对于合作过程中双方的关系有较为深刻的感受，在相关的文献、新闻报道等中也有大量成功项目的经验分享、失败项目的教训总结。由此可见，本研究具有理论基础较为匮乏而实践资源丰富的特点，在管理科学领域解决此类问题常用扎根理论，其核心为资料收集和分析的过程，本研究通过收集与分析文献或新闻报道中PPP项目案例，辅以向实践部门人员访谈获取研究资料，再将收集的资料进行编码，最终得出PPP项目中履约绩效影响因素的理论框架。为提高编码工作效率及减少人工编码误差，本研究使用NVivo 10软件辅助编码工作。扎根理论提倡研究者不带任何研究假设进入研究现场，因此，本研究采用此软件提供的“自下而上”的编码方法，即先通过浏览资料并对其进行细致编码，合并相同或相似节点以将其分组，重复上述步骤最终形成节点框架。

2.2 资料收集及整理

扎根理论强调资料来源的多重性，本研究以收集与分析文本资料为主、以访谈为辅两种途径获取研究资料。

(1)文本资料的收集与分析。本研究通过收集与分析网络资源中的资料以获取PPP项目履约绩效的影响因素，具体获取途径如下：①在中国知网中以“PPP”和“成功”或“失败”为主题，搜索2010—2016年的文献，挑选其中运营状况良好(视为成功)、提前终止或双方产生纠纷(视为失败)项目的相关文献；②2015年7月，国家发展和改革委员会官方网站发布了13个PPP项目典型案例，并附有这些案例的介绍资料；③自2014年5月起，由中国财政学会公私合作研究专业委员会主办、北京大岳咨询有限责任公司承办“中国PPP沙龙”，每期以一个PPP项目为主题，如北京地铁四号线、泉州刺桐大桥项目等，邀请国内PPP专家进行点评及项目负责人分享经验，大岳咨询公司在官网上分享了其会议实录；④其他渠道，如通过百度等搜索较为典型PPP项目案例的新闻报道以及项目参与人对此项目的心得体会。分析并摘录以上研究资料中造成公私双方合作顺利或不顺利原因的相关内容，将其汇总整理以形成电脑文本。

(2)访谈。通过文本资料的收集与分析，研究者对于PPP项目的履约绩效有了初步认知，再通过访谈实践及科研人员可对其进行修正与补充。本研究小组联系了若干从事PPP项目的咨询公司和科研机构，最终确定的6名受访者分别为某PPP项目咨询公司管理人员4名、高等院校从事PPP项目研究并担任过PPP咨询服务的科研工作者2名。访谈前一周通过电子邮件向受访者发送访谈提纲，访谈开始前，研究者先向受访者介绍研究主题，而后请受访者回忆其参与过的PPP项目，围绕以下两个话题展开访谈：①以其参与过的项目为例，受访者认为导致其成功或失败的原因；②以受访者的经验，哪些因素可以促使私人部门积极履约，哪些因素会导致其消极履约。另外，对于文本资料中涉及而受访者未提到的因素，与其进行讨论确认。在征得受访者同意后对访谈过程进行录音，访谈结束后将访谈录音逐字逐句整理形成电脑文本，与文本资料一起导入NVivo 10软件中进行编码。

3 范畴挖掘与提炼

3.1 开放性编码

本研究借助NVivo 10软件对资料进行编码工作，首先对资料进行开放性编码。具体步骤如下：①将相似文本资料编码到一级节点(即概念)下；②仔细分析一级节点，剔除其中相互矛盾的概念，并将其余概念继续归类至二级节点(即副范畴)下；③使用该软件中“复合”检验是否存在遗漏编码。为避免失真，尽量使用原始资料的语句对概念命名。经过开放性编码，最终得到70个概念、21个副范畴，因概念较多无法一一列出，在此仅给出每个副范畴中概念的个数，见表1。

表1 PPP项目履约绩效的开放性编码结果

3.2 主轴编码

考虑到开放性编码得到的副范畴较多且命名差别较大，本研究的主轴编码阶段使用人工编码方式。首先，研究小组成员对开放性编码结果进行讨论，根据其实施主体及性质将副范畴进行进一步归类为主范畴并命名；其次，将研究小组讨论结果反馈至受访者，向其征询意见；最后，根据受访者意见再次进行小组讨论，最终得出双方均较为认可的结果。通过主轴编码，最终得出8个主范畴，如表2第2～3列所示。

3.3 选择性编码

本研究的选择性编码提取核心范畴的步骤如下：①使用NVivo 10软件对主轴编码得到的主范畴进行聚类分析；②鉴于得到的结果规律性较为模糊，经过研究小组讨论后认为，影响PPP项目履约绩效的因素，按照其实施主体分为政府及社会资本因素，故将核心范畴初步定为政府方因素和社会资本方因素；③研究小组尝试将8个主范畴归入上述2个核心范畴中，但发现其中一些主范畴无法归类，如合同的合理性，经过内部讨论及向受访者征询意见后，认为这些不属于上述2个核心范畴的主范畴均为政府和社会资本在合作过程中的影响因素，其实施主体为政府和社会资本双方，因此增加“公私双方合作因素”这一核心范畴。最终得到3个核心范畴，如表2第1列所示。

表2 主轴编码及选择性编码结果

3.4 编码结果的信度检验

本研究通过在NVivo 10中比较不同研究者对文本资料编码的一致性来对编码结果进行信度检验。首先，由两名研究者背对背进行编码，其中节点名称在编码前即给定；其次，使用“编码比较”进行比较，最终得出政府方、社会资本方及公私双方合作因素的kappa系数分别为0.793、0.842和0.758，均大于0.7，证明研究者对资料编码的一致程度是可以接受的。

4 研究结果分析

4.1 政府方因素

政府方因素包括指导服务的充分性、政府行为的规范性和监管架构的合理性3个类属，这与公共部门在PPP项目中领导者、合作者和监管者[14]的角色定位相对应：①作为PPP项目的领导者，公共部门有责任为项目的顺利实施提供指导服务，基于社会交换理论，当公共部门具备支持私人部门的条件(即各职能部门分工明确)及主观意愿并被私人部门感知到时，会使私人部门产生内在激励，使其更愿意付出努力，做出超出缔约范围之外且促使项目顺利实施的行为，而若公共部门内部分工混乱、相互推脱或者未为项目的顺利履行提供支持，则私人部门容易产生对抗思维以“消极怠工”甚至“以牙还牙”，采取机会主义行为以实施报复。相关研究也表明，如果缺乏公共部门的支持，则几乎所有关于公私合作关系的努力都是表面的和无效的[15]。例如，在同期电力PPP项目纷纷撤销和改制的情况下，广西来宾B电厂PPP项目顺利完成了移交，在项目移交仪式上，来宾法资发电公司总经理特别感谢了广西政府的支持。②作为合作者，公共部门应按照法律法规及合同要求规范自身行为，若公共部门的行为规范，则合作过程中公共部门的行为对于私人部门而言是可以预期的，私人部门对公共部门也更加信任，因此更愿意与之合作，若公共部门的行为不规范时，则容易降低私人部门的期望，继而降低其合作积极性。例如，在青岛“海泊河和麦岛污水处理厂PPP项目”中，合同签订之后政府认为价格不公平而单方面要求降低价格，政府行为的不规范导致作为社会资本的威立雅产生不满情绪，因此其利用合同中政府按照处理量付费的条款，将回用水管道直接接到自来水主管道上，危及到了公众健康。③作为监管者，公共部门应设置合理的监管机制以确保私人部门受到全方位监管，若监管机制健全、严格，则在合作过程中，公共部门可以检测到经营风险，并且一旦私人部门提供服务失败，公共部门可以对其进行经济处罚[16]，因此，私人部门在项目执行过程中采取机会主义被公共部门察觉的概率增大，被惩罚的风险也会相应增加，使得其不会轻易违反合同，而若监管机制设置不健全，公共部门无法及时观察到私人部门的履约行为、判断其合规性并做出相应处置，则私人部门为实现自身利益，会更加倾向于利用信息优势做出有损于公共利益的行为。例如，在天津经济技术开发区污水处理厂PPP项目中，作为社会资本的威立雅私自接收来自服务区外的高浓度废水，直到被某环保组织披露后，政府监管部门才发现此违规事件，经调查，政府只对该厂水质进行定期检查，使社会资本容易通过提前停止违规行为等方式规避监管。

4.2 社会资本方因素

私人部门对履约绩效的影响表现在其能力和合作意愿两个方面：①公共部门在采购阶段选取的私人部门应尽可能具备财务、技术、管理等能力及相关经验，若私人部门不具备这些能力，则可能无法判断其行为能否促进项目顺利实施，或即便可以做出判断，其能力“短板”也会限制其履行效果，而具有相应能力的私人部门可以在准确做出判断的基础上，发挥其能力优势，从而促使项目顺利履行。例如，在北京地铁公司连年亏损、靠政府大量补贴的情况下，京港公司只取得较少补贴便使其运营的北京地铁4号线处于盈利状态，发改委某主任表示，京港公司良好的盈利状况得益于其社会资本——香港铁路有限公司是一家上市公司，在用人效率、资本运营等方面都有精细的计算；②社会资本的合作意愿体现在其信誉、责任感和发展战略，根据有限理性假设，具有远期发展战略的私人部门，比起当前效用，可能更看重未来效用，会更加注重声誉[17]，往往会适当放弃一些短期利益从而选择积极履约，而若私人部门过于看重当前利益，则不会过于注重声誉。因此，选择具有良好信誉、责任感和发展战略的私人部门，可以避免因其只注重当前效用而采取机会主义行为，从而保障其良好的履约绩效。

4.3 公私双方合作因素

公私双方合作因素包括合同的合理性、项目公司的状况和政企互动3个类属：①合同的合理性分为风险分担的合理性、投资回报的激励性和控制的适当性，这与合同治理理论中合同最优设计的“权责利对等”原则相吻合，对于一般工程项目，《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-2013—0201)中规定了合同的通用条款和专用条款，承发包双方只需将专用条款内容补齐即可形成合同，而对于PPP项目，由于不同项目差异性较大，形成类似于一般项目的合同范本较为困难。然而，国家财政部和发改委仍然发布了“关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知”(财金[2014]156号)和“国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见”(发改投资[2014]2724号)，其附件中的PPP项目合同指南以报告或条款解释的形式对实践部门人员编制合理的合同进行指导。由此可见，PPP项目中公私双方签订合理的合同对于项目的顺利履行至关重要。例如，北京地铁4号线PPP项目经历了从2004年到2006年长达2年的谈判，双方聘请了国内外知名的咨询、财务、法律及技术等方面的顾问，就项目的定价、客流量预测及双方的权利义务等方面进行了细致的谈判，最终签订了合理的合同，而北京地铁14号线PPP项目在4号线项目合同的基础上，又根据项目本身特点，对本项目的重点风险进行研究并在PPP合同中落实处置方法，项目运营至今，双方合作良好；②项目公司的状况包括项目公司制度的完善性、项目公司组织结构的合理性，在较为规范的项目公司中，例如上市的项目公司，一方面，股东通过其持股比例获得决策权力，因此，项目公司内部事务的决策通常能够符合股东的利益及公司的长远利益，另一方面，上市公司须向公众披露其经营成果、财务状况等信息，使得公共部门、行业主管部门及公众对其进行充分监督，保证其行为符合项目需求及公众利益；③政企互动体现在协调机制和沟通的充分性，PPP项目中的公私双方应是地位平等的“合作者”，若合同签订后在与私人部门沟通的过程中，公共部门只以“监管者”甚至“上级”的角色对私人部门施加行政命令，则一方面，私人部门可能会由于得不到其应有的地位和尊重而产生不公平的心理，另一方面，私人部门的一些关于提高项目效率的想法可能无法与公共部门进行沟通，从而影响项目履约绩效。

5 管理启示与展望

(1)为提高PPP项目履约绩效，政府应从以下3方面完善治理：①政府应转换职能，不同于传统模式下政府公共产品或服务提供者的角色定位，PPP项目中，政府转变为项目的领导者、合作者及监管者，因此，其应明确角色变化所带来的职能转换，避免过多参与项目经营过程中的具体事务，而将更多的精力放在为社会资本提供支持、规范行为自身及有效监管项目等方面；②政府应按照行政法治化原则，做到“行政机构法定”[18]，当前政府各职能部门虽然有其分工的原则，但并未针对PPP项目其进一步厘清其职责，因此，要实现行政事务由法定机构来处理，首先须针对PPP项目进一步明确政府各部门的权利义务，做到各司其职、各守其分，避免出现“多头领导”或“无人问津”的现象；③要实现法治政府，还需做到“行为方式法定”[18]，政府应针对PPP项目出台法律法规规定政府各职能机构行政职权的行使条件、行为程序及处理方式等，并明确违反有关规定时，政府职能部门中有关人员须接受的惩罚。

(2)社会资本应建立现代化企业制度，注重科研创新，爱惜企业声誉，进而不断提升自身实力。对于社会资本，应不断提升自身实力以更好地参与和完成PPP项目，应做到以下3点：①应建立现代企业制度，以大型企业，特别是上市公司中的董事会、监事会、股东会及经理层之间相互制衡的法人治理机构为学习榜样，建立公司内部权利制衡机制以规范化企业内部运作、提升企业实力；②应注重科研创新，一方面，PPP的本质即欲借助社会资本的创新以提高公共产品和服务的供给效率，因此欲进入PPP市场，社会资本应提升其创新能力，另一方面，若社会资本为节省当前成本而忽略创新，则其很难长远立足于竞争日趋激烈的市场环境中，因此，社会资本应通过设置科研部门或增加科研投入提升其创新能力；③应积极提升自身声誉，PPP项目一般涉及工程、融资、法律等多领域，且具有较为可观的收益，社会资本良好的声誉有助于其进入PPP市场，进而在保障社会资本10～30年生存的基础上，使其不断扩展视野、提升实力。

(3)政府作为PPP项目的合作者，在与社会资本进行交易过程中，应树立契约精神、实现与社会资本的平等交易：①政府和社会资本应签订较为公平的合同，在PPP这种市场化运作方式中，政府不应通过行政命令的方式与社会资本进行交易，而应该按照市场化原则规范自身思维及行为，与社会资本签订能够体现双方合意的合同，以明确双方权责利、使社会资本更好地遵守和执行合同；②在合作过程中，政府应与社会资本以平等的身份沟通协调，实践中政府由于其传统习惯，倾向于使用行政权力命令社会资本，而在国务院颁布的“关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知”(国办发[2015]42号)文件中，规定政府和社会资本是法律地位平等的主体，因此，政府应转变观念，以“合作者”的身份与社会资本进行沟通，听取其有利于项目履行的意见及建议，通过双方合作共同促使项目顺利实施。此外，政府作为整个PPP市场的引导者，为规范社会资本行为，应建立社会资本的信誉管理平台，将其资质、参与项目履约情况、获奖情况及违约情况等纳入管理平台，进行动态管理和披露，并通过相关措施，例如设立社会资本“红人榜”及“黑名单”，以对信誉良好的社会资本进行表彰、对信誉不良的进行批评，使其更加爱惜自身声誉，通过更好地履行合同以提升声誉。

本研究仍存在不足之处：①由于目前从事PPP项目的人员均较为繁忙，本研究最终只访谈到6人，虽然这6人均有较多的实践经验或较强的理论功底，但由于人数较少致使不可避免地存在主观偏差；②虽然不少网站、微信公众号等信息平台发布了大量文章述及对PPP项目的认知与理解，但由于实践人员水平参差不齐，其言论的正确性也有待商榷，而本研究为确保研究结论的准确度，选取较为权威的网站或者挑选项目参与人的直观感受作为本研究的资料，致使收集到的资料较为有限。

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(责任编辑 沈蓉)

The Determinants Study of Contract-Enforcing Performance in PPP Projects Based on Grounded Theory

Du Yaling，Zhao Xin，Wen Shana

(School of Management，Tianjin University of Technology，Tianjin 300384，China)

The influencing factors of contract-enforcing performance are explored based on grounded theory，the research materials which are obtained through document collection arrangement and interviews are coded by using the software of NVivo 10.The research results show that three core categories of the influencing factors of contract-enforcing performance are governments，social capital and public-private cooperation.Furthermore，management suggestions are proposed as follows.① Governments governance should be improved constantly by changing governments functions and administrative rule of law.② Modernized enterprise system should be established，great attention should be paid to research innovation and reputation by social capital.③ Contract spirit should be set up by governments to realize equal market transaction with social capital，and reputation platforms of social capital should be established to commend the superior and curb the inferior.

PPP projects；Contract-enforcing performance；Influencing factors；Grounded theory

国家自然科学基金项目“PPP项目中信任的动态演化机理研究：基于政府部门的视角”(71372110),教育部人文社会科学研究青年基金项目“PPP项目合同柔性影响再谈判机理研究：基于参照点效应”(15YJC630082)。

2016-06-27 作者简介：杜亚灵(1981-)，女，河北石家庄人，天津大学管理学博士，天津理工大学教授；研究方向：公共项目投资与管理。

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