盐改大幕下暗潮正涌

千寻

2017年1月1日，中国食盐改革正式落地实施，延续2700年的 食盐划区经营制度被打破。国务院在2016年4月22日正式发 布关于盐业体制改革的文件，决定从2017年1月1日开始，盐业企业可以打破地域限制，跨省跨区域销售食盐。

如今方案已经实施数月，却出现了一些与预期相比差距较大的现象。近40多天的时间里，多个省份里出现了查扣外省食 盐定点生产企业运来的食盐的现象改革似乎碰到了一些挑战 ，而盐业生意背后的利益博弈也逐渐浮现。

盐改是大势所趋

本次的盐业专营体制改革可谓备受期待。食盐专营制度的建立可以追溯到1996年5月。随着经济社会的快速发展，这一体制的弊端也日益显现。

国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强表示，弊端主要表现在三个方面。一是垄断体制，推高盐价，极大影响了消费者福利和消费者选择权。二是垄断专营体制抑制市场活力，整个行业的规模和效率都没有得到充分的发挥。三是相关国企低效经营，导致腐敗等问题。效率低下，创新不足，质量差，寻租等垄断体制的问题都出现在这个行业内，需要改革。

此次改革的重要内容是价格放开。方案明确，放开食盐出厂、批发和零售价格，食盐不再由政府定价，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主决定。“这是符合市场运行规律的措施。” 四川省自贡市盐业历史博物馆副馆长程龙刚说。

其次，对食盐生产企业和食盐批发企业来说，更关键的改革在于两条绳子的松绑——允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。

程龙刚说：“过去，食盐的生产企业只拥有生产权，而没有食盐的销售权。但是，这次的改革打破了这个惯例，食盐生产企业可以销售食盐。而且，本次改革给了食盐生产企业更广阔的空间，允许企业跨区域销售，这就彻底地颠覆了过去的专商引岸制度。”

“食盐生产企业和批发企业可以同台竞技，今后消费者在超市里看到的就不仅仅是本地食盐品牌了，食盐品种和品牌会越来越丰富。”王强说。

王强认为，此次改革打破了盐行业缺乏竞争的局面，尤其是对食盐批发企业冲击很大。从前竞争力不强的盐企可以依靠政府给的计划生存，今后可能会被市场淘汰。

原国家经贸委运行局副局长、盐业管理办公室主任陈国卫则认为此次改革的重大突破是整个行业乃至全社会都达成了一个共识，“绝大多数行业都市场化了，盐业有什么理由不改革呢？”

食盐安全备受关注

而对于普通消费者来讲，关注的问题则是“以后会不会出现大量不合格产品，甚至是工业盐进入我们的餐桌”。 而引入市场竞争，势必会给食盐质量安全监管带来挑战。

媒体记者发现，围绕国家盐改，广大市民对于食盐安全的关注程度最高。更有市民提出，当自主经营企业因为竞争市场而利益变小时，会有人想些歪门邪道降低成本，假盐、毒盐出现可咋办？

这种对安全的担忧，绝不是杞人忧天。在网上随便检索，就会发现最近两个月就有多起“假盐事件”。比如，“山西太原城郊旧库房内被查获30余吨假盐”“郑州打掉最大假盐制造窝点，够1万人吃1年”“广州警方打掉假盐窝点”等。在国家专营的情况下，售卖假盐的情况还如此多发，取消专营之后会不会更严重？

当然，支持取消专营食盐的人认为，正是因为专营的存在，才逼得一些人铤而走险，如果允许自主经营和公平竞争，真盐就能更大面积地占领市场，假盐和毒盐还有可能进一步退出市场。但是，如果监管跟不上，成本更低廉的假货就有可能来参与“竞争”。

业内人士表示，由于真假盐单从外包装上看很难分别，一些工业副产盐、不符合食盐标准的盐产品外表上看起来与真盐几乎无异，非专业人员难以区分，因此其流入食盐市场的隐患较大，给食盐安全监管工作增加了难度。

“不过，消费者也不必过于担心食盐质量问题。“食盐安全涉及到政府监管，这和市场竞争是两码事。只要食品安全部门采取有效的管制，安全还是有保障的。”负责盐务管理的一位工作人员说。

料食盐不会涨价

“听说国家不限制盐价了，是不是要涨价啊？”这是好多百姓听到盐业改革新闻后的第一反应。“不仅不会涨，在放开价格后较长的一段时间里，食盐价格可能还会有所下降。”中国盐业协会副理事长兼秘书长宋占京说。

王强认为，我国食盐资源十分丰富，海盐、井矿盐、湖盐资源都十分可观。其中探明的井矿盐储量有大约1.1万亿吨。我国食盐年产能有5000多万吨，消费量大约1000万吨，产能过剩明显。从食盐生产的成本和售价来看，降价也有不小空间。

另外，从运营成本看，也有降价空间。按政府定价，食盐出厂价每吨约为450元—590元，而由盐业公司给出的批发价在每吨2500元左右，新推出的多品种盐更是可达3000元—4000元。尽管批发公司承担了运输、包装、流通等多项成本，但仍有一定的降价空间。

“但盐价也不会降太多。”宋占京说，与其他调味品相比，食盐价格本就不高，目前每袋普通食盐零售均价（500克）只有2元，边远地区运费又比较高，倘若价格大幅下降，零售商就没有积极性了。

“在供过于求和利润空间足够的情况下，价格放开后，盐业企业竞争又加大了，普通食盐价格应该能够保持平稳，国家也会采取多种措施切实维护食盐市场和食盐价格基本稳定。”王强表示，改革后食盐价格也将出现分化，包装精美、有其他功效的多品种盐价格会与普通食盐拉开距离。

同时，此次改革建立了食盐储备机制，要求政府和企业分别储备不少于一个月的食盐消费量，以应对突发情况。边远地区食盐供应还可以通过投放储备、临时价格干预和政府补贴等方式保障。

打破垄断暴利 专营盐企受冲击

有数据显示，制盐、售盐毛利分别约为200元/吨、1000元/吨，暴利相差数倍。因此，本次盐业改革的另一个重大利好，是将在一定程度上打破盐业的垄断暴利。

发改委新闻发言人赵辰昕也表示，供过于求的市场格局是食盐价格维持较低水平的客观保证。改革食盐生产批发区域限制和政府定价机制所产生的红利，将有效激励企业通过提高产能、加强质管、创新品种等措施来稳定价格、提高质量和占领市场，部分地区由于市场竞争激烈，食盐价格还可能出现下降。

不过，据了解，盐业改革仍需要进一步推进，因为本次改革中，食盐专卖制度并未取消。所谓专卖，通常是指食盐销售由政府垄断、限于政府授权私人经营、或者由公家统一收购等垄断制度。

“取消食盐专营，碘盐覆盖率短期会下降，食盐市场会出现分化，市场监管重点会有所转移，专营企业会受到较大冲击。” 国务院发展研究中心企业研究所研究员王继承指出。

拥有两千多年历史的食盐专卖和“官营”历史终于开始落幕，而在这之前中国最大的“盐商”——中盐总公司实际上已经陷入了亏损，尽管在多个省份拥有垄断优势。

据中国盐业总公司年报，2015年中盐总营收为212.47亿元，同比大跌34.49%，亏损2.71亿元。这已经是中盐连续第三年出现亏损，之前的两年亏损额分别达到2.49亿和2.83亿元。

亏损的中盐，正持续获得来自政府的巨额补贴。中盐披露的信息显示，从2013至2015年的三年，其所获政府补贴分别为：5.66亿、5.19亿、5.88亿元。员工人数的变化也可窥见中盐处境的艰难。据其社会责任报告，2015年中盐员工人数为3.1万人，2014年其员工人数还高达4.2万余人，一年时间，中盐裁员1.1万人。

“当然，我们也必须看到，盐业体制改革后，将有利于企业提升科技创新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心竞争力的盐业企业。” 中国盐业协会科技信息委员会主任高级经济师胡红江表示。

多地上演食盐被扣“罗生门”

目前，盐业体制改革进入落地实施阶段。但推陈出新的过程颇为不易。盐改刚落地，贵州、河南等地就出现了扣押外省食盐的情况，而对于扣押的原因，盐企与当地监管部门各执一词。

2月7日，重庆市盐业集团（以下简称重盐集团）一位中层领导表示，其运往遵义南火车站的数百吨食盐被当地盐务管理局查扣一个多月仍未归还。

媒体记者查询资料发现，重盐集团的遭遇并非孤例。河南省《南阳晚报》1月初报道称，新野县盐务局扣押山东肥城精制盐厂生产的精制盐30吨；江苏省盐务局官网1月20日发布消息称，连云港市盐务局“先行登记保存”湖北广盐蓝天盐化公司生产的三晶牌食用盐19.2吨。

食盐流通何以遇阻？一種公开说法是“外省盐企跨区经营不规范”。此说法可以有两种解读，一种情况是部分外省盐企确实没有按照改革方案的要求跨区经营，而是趁着此次改革放开区域限制之机会不顾规则企图抢占市场地盘。

另一种情况可能是，以“经营不规范”为由头，不让外省食盐企业分食当地市场“蛋糕”，即当地监管部门是为了保护当地食盐企业利益——这是一种地方保护主义思想，地方监管部门把当地市场当成了不可被攻破的“堡垒”。

一些地方把外省食盐被查扣归咎于盐业体制改革文件太过笼统。接近贵州省盐务局的一位知情人士表示，指导盐业体制改革的“211文件”太过笼统，仅规定盐企跨区经营的四种方式，在新老制度交替的过渡期内出现了一些不适应的情况，“我们要确保食盐安全，那我们就要有好的批发环节的经营秩序，秩序不好食盐安全从何谈起，监管就失灵了”。

据悉，权威部门表示我国的食盐专营办法和盐业管理条例等涉盐法规正在征求社会意见，有望在2017年上半年正式落地。如果这些法规让改革文件笼统的地方清晰起来，一些地方监管部门再想保护当地盐企利益，显然不容易找借口。而外省食盐如果被查，也有法律依据来维权。

因此，业内人士称，虽然这次盐业体制改革有很多突破，但仍要警惕地方保护主义抬头，不排除某些地方监管部门把外地食盐列为重点监管对象，给食盐流通制造麻烦，以保护当地盐企利益。

政企不分成绊脚石

此前二十年，盐业的专营制度未变，盐业系统错综复杂的所属关系及利益划分致使盐业改革举步维艰。我国现行盐业专营制度的主要弊病是政企不分，各地的盐务管理局与同级盐业公司通常是两块牌子、一套班子合署办公。

业内人士认为，中央下决心推行盐改，放开盐业市场，允许食盐跨区域流通，目的就是打破区域藩篱，促进盐业市场的公平竞争，一些地方的盐企或监管部门依然对区域壁垒恋恋不舍，对市场开放不适应，有抵触情绪，那么，这必将成为盐改的绊脚石。

“盐改开始以后，在实施过程中肯定有些困难的，仅仅有一个改革方案是不行的，涉及到利益关系，必须要有相应的法律法规去制约。” 北京工商大学商业经济研究所所长、经济学院教授洪涛表示。

“国家是放开了，但地方盐业公司开出很多阻挠条件，不让进入市场，逮到就没收，还要罚款。”通过一些盐企负责人的抱怨，我们可以看到盐改新政刚刚进入实施阶段就遭遇尴尬，可见现实情况离盐业改革目标有多么遥远。

盐被称为“舌尖上的第一味”，食盐是人们生活中的必需品。“确保食盐安全，维护公共健康”在盐业体制改革的方案中也被作为大前提。然而，也有另一种声音，认为食盐安全或许会被当做利益相关方的幌子，成为一种博弈的手段。

长期关注盐改的上海旨平律师事务所副主任邹佳莱表示，这类利益博弈，最主要的原因就是政企还没有分开。

媒体记者也在暗访中注意到，目前多地的盐务管理部门与当地盐业公司关联仍然甚为密切，在洪涛看来，政企难分是盐改的难点，“政企不分的话可能形成自然垄断，会对市场的供求关系、价格造成严重扭曲，导致改革目标不能实现”。

政企不分难保公平竞争，政策制定者也并非不知晓其中利害。国家发改委在盐改落地实施伊始就表示，计划在2017年年底前，实现盐业主管机构或食盐安全监管机构的行政职能与盐业公司分离，防止排斥市场竞争和限制外地产品进入本地市场的行为。

当然，高效推进盐改，还必须加快政企分离的进度，让盐企的归盐企，监管的归监管，彻底割断双方的裙带关系，理顺双方的权利义务关系。如此，才能从根源上杜绝区域保护和政企不分，确保盐改顺利推进。