金童山国家级自然保护区建设探讨

肖辉贵

湖南金童山国家级自然保护区的前身是城步县民族老山自然保护区，创建于1981年，面积667公顷。为更好地保护境内原生性亚热带常绿阔叶林森林生态系统及其生物多样性，拯救、保护珍稀濒危野生动植物资源，扩大野生动植物的有效活动空间和繁育空间，2009年经湖南省人民政府批准，建立湖南城步金童山省级自然保护区，范围包括明族（竹）老山和金童山2个片区，总面积18466公顷，其中国有土地10491公顷，集体土地7975公顷。2013年经国务院批准晋升为国家级自然保护区。该保护区是一个以保护中亚热带常绿阔叶林生态系统及其区内栖息的生物物种为主要保护对象的森林生态类型自然保护区。有维管束植物220科878属2277种，其中有国家Ⅰ级保护4种（资源冷杉、伯樂树、南方红豆杉、银杏），国家Ⅱ级保护19种；有脊椎动物31目92科278种，有国家Ⅰ级保护野生动物3种（云豹、林麝、白颈长尾雉），国家Ⅱ级保护野生动物25种，是我国南方重要的“生物种质资源库”，对遗传多样性的保护、保存具有极高的保护价值。

一、保护管理现状

湖南金童山国家级自然保护区建立了规范的三级管理体系，即保护区管理处——保护管理站——护林点，实行三级保护管理。自然保护区内治安由当地森林公安派出所负责，并与周边各乡（镇）实行有效联防。

去年来，湖南金童山国家级自然保护区按照省林业厅批复的年度保护区管理计划，组建了保护管理机构，及时有效地启动了保护区基础设施建设，组建了保护管理机构，维修了部分林道、巡护道，完成了保护区重点区域界碑、警示牌、宣传牌等标志标识建设。目前《总规》正在修订评审中，《总规》可行性研究报告也正在编制。由于一期工程尚未启动，保护区各项基础设施建设及保护设备不完善，很大程度上影响了保护管理工作的有力开展。

为提高公众的自然保护意识和参与意识，自然保护区在双江口片区和金童山片区主要交通要道和路口制作永久性宣传碑40多块，保护区界碑7个。近两年来自然保护区书写宣传标语200余幅，出动宣传车60车次，印刷自然保护区科普法规宣传手册6000余份，防火告民通知书2000多份，分发给自然保护区周边农户。自然保护区通过吸纳周边村的一些环境保护意识高、热爱保护工作的村干部和村民，使他们共同参与自然保护区的管理工作。同时，自然保护区与周边县（市）、乡（镇）、村组进行护林联防，建立健全领导互访制度和边界联系制度，每年在重点防火期内安排2次以上的联防与互访活动，以增强边界联防意识，确保森林资源的安全与完整。

自然保护区成立以来，先后与湖南师范大学、中南林业科技大学和国家林业局中南林业调查规划设计院，联合组织了植物学、动物学、昆虫、大型真菌、土壤、地质、水文、气象等多学科、多专业的综合科学考察队，在收集整理前人相关资料的基础上，深入保护区内进行了多次专题综合科学考察，初步摸清了保护区内的自然环境和资源状况，编制了《湖南金童山自然保护区综合科学考察报告》，以便更加有效地规范和指导自然保护区的保护和管理工作。保护区因受经费短缺的限制，科研设施和设备严重短缺，只能进行一些简单的科研基础工作，严重制约了保护区科研工作的发展。

保护区管理处始终把提高干部职工队伍的整体素质作为一项重要工作长抓不懈，主要通过定期组织全处干部职工和基层站所护林员举办森林防火及护林员资源管护培训班，派遣业务骨干参加上级组织的如自然保护区和森林公园网站群建设、自然保护区标准化建设以及自然保护区巡护监测等各类专项培训，进一步提高干部职工的思想理论水平和业务技能。

二、保护区建设管理存在的问题

资金缺乏。由于县财政经济能力有限，非政府组织和团体的作用微弱，社会捐助渠道不完善，自然保护区最基本的资金投入得不到保证。保护区的事业经费无法按“国办发[2010]63号”文件得到落实，目前，保护区保护管理实行与林场“两块牌子一套人马”的管理模式，各保护站、护林点工作人员都是林场工区工作人员，其工资福利都由林场负责。近年来，林场均是依靠自主经营来维持生计，经济收入来源单一，采伐指标逐年减少，各项开支加大，林场入不敷出，勉强维持运转。加之保护区一期项目尚未启动，管理处办公用房、5个保护站、8个护林点尚未建设好，给保护管理工作带来了难度。

矛盾突出。湖南金童山国家级自然保护区国有面积占56.8%，集体所有面积占43.2%。保护区周边涉及5个乡镇16个自然村，有2634户居民，丹口镇的共和、拦牛塘村、五团镇的铺落水村仍有部分居民在保护区内，祖祖辈辈“靠山吃山，靠水吃水”，森林是其赖以生存的生产与生活资料。林地划入保护区后，现有法律对保护区实行严格保护，区内资源“一草一木”都不能动，实行“一刀切” “孤岛式”的管理。因社区参与机制落后，对保护区内原住居民的扶持发展手段严重滞后，使社区群众基本的生产生活受到严重影响，森林不能发挥正常的经济效益，导致保护区内资源利用与保护矛盾突出。

体制不顺。按照《自然保护区条例》第8条规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，导致在资源保护管理方面存在职责不清、交叉重叠的问题。由于目前我国没有明确的法律和机制保证有效协调这些矛盾，保护区存在的管理问题成为必然。

机构不合理。全省22个国家级自然保护区管理机构中有20个为副处级，东洞庭湖湿地保护区管理局为正处级机构。金童山保护区现为正科级事业单位，人员编制仅12人，大多是退伍安置人员，知识结构不合理，且专业技术人员紧缺，不利于工作的开展。同时，保护站、护林点工作人员现为林场编制工作人员，不利于保护区进行统一安排与管理。

三、对策和建议

理顺管理体制。尽快理顺林场及相关集体林的管理体制问题，通过国家划拨、赎买或征用等方式获得土地使用权，以便在一定程度上解决因土地权属冲突而引起的自然保护区的低效管理。同时，升格管理机构，增加人员编制，将林场部分管护人员纳入保护区管理处，根据实际工作需要进行核编，只有解决了管理体制和土地权属问题，自然保护区的各项工作才能顺利开展，保护工作才能落到实处。

加强基础设施建设。根据《总体规划》的建设要求和保护区资源保护的需要，尽快实施标准化建设一、二、三期工程，在完善基础设施建设的基础上，按要求配齐各级管护人员，建设完备的资源管护网络和信息管理平台，对保护区进行全面、科学、有效的管理。

促进社区和谐共管。保护区内43.2%的林地为集体林地，原区划过程中与集体所签订的“管护协议”，在集体林权制度改革后，需要进一步明晰，重新完备，这是一个异常繁杂的长期工作，也是保护区资源保护管理的重要基础工作。要切实解决好这一难题，必须要有一个“责、权、利”共管模式，推行参与式资源管理，指导社区进行产业结构调整，同时积极争取生态富民项目，通过项目稳步提高社区居民收入，提高社区参与自然保护的积极性。通过缓解社区对资源保护的压力，促进生物多样性保护和社区经济可持续发展。

建立部门协调机制。由于保护区管理部门和机构繁多，部门之间的冲突和隔离客观存在，就保护区管理处而言，由于种种管理能力的不足，导致其在监督执法过程中，威信受到挑战，自然而然就会出现其他部门不与其合作或配合的现象。因此针对多头部门管理和执法的情况，亟需建立灵活的部门协调机制，成立综合执法队伍，实行统一管理、统一执法。

健全生态补偿机制。在坚持保护第一的前提下，树立“绿色开发”观念，构建资源收益共享机制、生态环境恢复治理补偿机制和矛盾协调化解工作机制，实现在保护中合理开发，在开发中保护。在国家层面制定优先考虑自然保护区及周边地区的生态补偿机制和补偿政策。建立健全多元化生态补偿制度，逐步构建以国家和省级财政统筹为主，社会参与为补充的多层次、多渠道生态补偿机制，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、社区共建等方式实行横向生态补偿。