农村集体经济产权制度改革策略

王蔷

农村集体经济产权制度改革是在坚持农民集体所有下按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革。

作为当前中国农村经济体制改革的重要内容，这一改革将有效保障农民的财产权利，激发农业农村发展的内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。

改革存在的主要问题

——集体经济组织成员权利相对固化。集体经济组织成员资格界定最终体现在集体成员对集体资产的所有和收益权利，集体收益分配权是农民财产权利的重要组成部分。实践中，浙江、广东、成都等地都提出了集体经济组织成员资格认定办法和规范程序，有效解决了集体成员的身份界定问题。

在各地实践中，集体成员权利大多相对固化，即成员权只能退出，不能转让。从长远看，这制约着集体成员通过市场化机制来使其财产权利实现最大化。随着城鄉要素的加快流动，财产流动性与集体经济组织成员资格封闭的矛盾将引发新的问题。

——集体土地成员身份权与财产权矛盾突出。根据我国现行法规政策，对集体经济组织成员而言，集体土地既是一种“天然”身份权，又是一种财产性权利，土地成员权作为一种身份权，随着成员的离开或去世承包权利就消亡；土地用益物权是一种“生不增、死不减”的财产权利，两种权利在现行法律和政策中都能找到依据，这导致了集体经济组织在重构和发展过程中面临成员权利边界模糊等现实问题。

——集体经济组织职能不清。长期以来，在集体经济组织“弱化”“虚化”的背景下，我国大部分村（社）的集体资产管理职能都是由村（居）委会代理，形成了村（居）委会既是村（社）社会管理机构，又是集体经济管理机构的双重职能。农村产权制度改革后，部分地区重构了集体经济组织，将经济管理职能从村（居）委会中分离出来，但这又造成了另一个问题，即：由于集体资产划归集体经济组织，村（居）委会缺少收入来源，无法行使社会管理职能，只能由集体经济组织承接。

——农村集体经济组织治理结构混乱。针对产权制度改革后的集体经济组织治理结构，试点区域采取了不同形式。一是有限责任公司形式。其股东只能在50人以下，与村组集体经济组织成员众多的特点不相适应，大部分集体经济组织成员的权利难以得到法律的认可和保护。二是社区股份合作社形式。但由于是较特殊的法人，对它没有专门的税收、财务制度，因此，在税收、财务方面所执行的是适用于公司法人的相关制度，在运营中社区股份合作社税费负担较重。三是经济合作社形式。经济合作社是一种组织创新，但由于经济合作社不是法人主体，无法作为出资人对外投资，这在一定程度上影响了经济合作社的持续发展。

——集体建设用地流转制度改革仍未取得实质性突破。集体建设用地是集体经济的核心资产。目前，集体经营性建设用地流转制度改革取得较大进展，取消了对土地流转范围、流转方式等的限制，明确“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”集体经营性建设用地流转收益也成为许多集体经济组织重要的收入来源。但集体经营性建设用地在集体建设用地总量中所占比重极小，其能够为集体经济带来的收益总量也十分有限。

推进改革对策建议

——明确集体经济组织法人地位和成员认定标准。一是明确集体经济组织法人地位。建议开展前期调研，尽早启动《农村集体经济组织法》地方立法工作。通过地方立法，规定农村集体经济组织为农村集体资产的唯一经营管理主体和法定主体，明确新型集体经济组织的内涵、性质、功能和职责，赋予股份化改革后的新型集体经济组织法人地位。二是保障农民集体经济组织成员权利。成员权界定十分复杂和敏感，原则上要充分尊重农民意愿，切实发挥农民当家做主的作用，把具体的问题交给村两委、农村集体经济组织或者村民议事会等自治性组织去解决。要依法保障新生、婚嫁等新增人员的合法权益。

——逐步推进集体经济股份制改革。一是加快推进资产量化。在清产核资的基础上，应合理确定折股量化的资产范围、量化方式等事项。在成员资格认定的基础上，应及时进行股权分配，确定股权配置比例。现行法律、法规和政策没有明确规定的事项，应按照程序，经村集体经济组织成员大会民主讨论通过后方可实施。二是科学设置股份股权。集体资产的股权设置应以个人股为主，原则上应将资产全部量化到个人，尽量不留死角。如确需设置集体股，则应尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。三是完善收益分配制度。资产量化、确权确股后，集体经济组织成员按照拥有股权的比例进行收益分配。促进城乡资源要素合理流动，加快探索集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权的实现形式。

——探索建立开放的集体资产股权流转机制。一是探索股份股权的有偿退出机制。可采取两种方式：一种是由集体经济组织对退出承包地、宅基地等集体财产权利的成员进行货币补贴，退出部分由集体统一持有；另一种是退出的成员向集体经济组织内部其他成员转让其股权，由受让者支付相应的货币，不与集体经济组织发生直接关系。完全退出的成员，其户口关系应迁出本村，不再享受集体经济的收益分配权以及选举权、被选举权等政治权利；部分退出的成员应享有其未退出部分的财产权利，自愿选择是否迁出户口，如果没有迁出，应享受政治权利。二是探索新增人口的股份股权获得机制。集体经济组织的存量资产原则上不再进行调整，新生和嫁入人口可通过继承、流转等方式获得股权。试点外来人口通过向集体或者个人出资购股的方式，获得集体经济股权。制定相关的办法制度，在满足一定条件的情况下，允许获得集体经济股权的外来人口迁入户口，获得集体经济组织成员资格，享受本集体的经济和政治权利。

——建立健全集体经济管理体制。一是进一步明确村党支部、村委会和村集体经济组织的关系。使其各司其职，形成在村（社区）党支部领导下，村委会（社区居委会）负责社会管理与公共服务职能，农村集体经济组织负责集体资产经营管理的体制。村委会（社区居委会）不再承担村集体经济的经营管理职能，也不干预集体经济组织的经营管理；农村集体经济组织独立开展农村集体资产的经营管理。二是构建新型集体经济组织的现代治理结构。改制为股份制公司和股份合作社的新型集体经济组织，应建立“成员代表大会、董事会、监事会”的组织架构，通过全体成员投票选举和自主决定，培养和选择年轻、政治素质好、开拓进取的成员成为职业经理人，进入董事会、监事会。鼓励有条件的新型集体经济组织合理设置经营管理股，外聘懂经营、会管理的专业人员担任职业经理人，开展资产经营活动。三是建立健全新型集体经济组织的监督制度。全面落实财务公开、民主理财和内部审计监督，加强对成员权利与责任的教育宣传，增强组织成员的民主意识和责任意识。同时，加强各级经管部门建设，充实力量、理顺关系，充分发挥其专业指导与监管的职能，必要时可以聘请第三方中介机构加强审计监督工作。

——积极开拓集体经济发展新路径。一是鼓励集体经济实力较强的城中村和城乡结合部盘活集体建设用地。积极依法参与城镇建设和发展商贸业、乡村旅游业，通过招商引资建造厂房、市场、商贸房和仓储设施等二、三产业载体，加快发展集体物业经济和农村二、三产业，采取“资源+资本”方式吸引社会资本开发新的产业项目。二是鼓励集体经济较弱的丘陵和远郊农村开发经营集体资源。在农村土地和房屋确权颁证的基础上，支持村集体开展土地整理，通地自主经营或对外合作，盘活农村集体经营性建设用地、宅基地等，进一步发展壮大集体经济，为实现按股分红创造条件。鼓励兴办农民专业合作组织和土地股份合作社，开展农业适度规模经营，发展设施栽培、温室大棚等现代农业，在产前、产中、产后各个环节服务中获得经济收益。