政府公共卫生供给评价指标构建及实证分析

张梦倩 冯国忠

政府公共卫生供给评价指标构建及实证分析

张梦倩 冯国忠

目的 建立科学的政府公共卫生供给评价指标，使得政府公共卫生管理有效、投入公平。方法 在梳理现有关于政府公共卫生评价研究文献的基础上，依从数据可得、操作可行等原则，运用AHP层次分析法在政府公共卫生筹资、人员和机构三个方面构建评价政府公共卫生供给的6个指标内容，并将我国2010—2014年的相关统计数据代入到所构建的指标评价中进行实证分析。结果与结论 我国在公共卫生供给方面具有一定的行为偏好，且2010—2014的政府公共卫生供给整体呈增长趋势。

公共卫生；指标构建；供给评价

【Key words】Public Health;Index Construction;Supply Evaluation

国家“十三五”规划中提出，为促进国家的协调同步发展，关键要发挥政府与市场的积极性，其中就政府而言，需在具有公共产品性质的多方面增加供给，加强引导。作为公共产品的重要组成部分，公共卫生的供给也受到了一定程度的重视。公共卫生是一种通过改善公共卫生环境，提供基础必要的卫生医疗服务，建立基本的医疗保障来达到每个人都处于一种健康标准之下的科学，它的供给投入对国家社会经济发展和政治稳定具有不容忽视的作用和不可取代的贡献。

政府在保障公共卫生时，需要保证一定数量的财政预算用于公共卫生支出，需要保证公共卫生产品和服务的有效提供，以及医疗资源的合理分配。然而，如何配置政府预留的公共卫生预算，如何使得政府公共卫生管理有效、投入公平、产出明显是亟待解决和研究的问题。因此，建立科学的政府公共卫生供给评价具有非常重要的价值和意义。

1 政府公共卫生供给评价研究现状

目前，国内外很多学者都对公共卫生的评价进行了研究，其研究主要涵盖如何构建公共卫生评价、如何具体评价公共卫生服务和支出以及先进评价方式的参考学习等几方面的内容。

学者Handler等[1]检索了美国早期评价公共卫生系统绩效的方法，认为公共卫生系统缺乏概念性框架，并提出了公共卫生系统绩效的评价模型。我国学者江芹和胡善联[2]由此提出了一个多层级的概念性框架，将整个系统分为全国、地区两个层次，以Donabedian的理论为基础，将系统目标与持续性质量改善模式中的结构、过程、产出、结果及外部环境五个部分联系在一起，用来监测公共卫生系统、具体的机构及项目的绩效，该框架的提出为更深层次的研究提供了一个较为明确的方向。

在此方向的基础上，对于公共卫生的评价主要从三个方面展开。其一是公共卫生服务体系评价，崔霞[3]通过专家咨询，选择投入、产出、结果三个方面的25项指标，结合我国各省的实际数据，从横向和纵向具体分析了我国的公共卫生服务体系情况，指出总体供给不足，存在地区差异；孙晓霞等[4]分析了公共卫生服务绩效评价的现状，探索绩效评价的指标与框架，同时提出我国公共卫生服务绩效考核规范和标准有所欠缺，应建立国家层面的评价框架；沈林等[5]运用德尔菲法，构建了以支持、业务和效果三大类指标为主要结构的社区公共卫生服务绩效评价指标体系，并通过百分权重法和乘积法计算每项指标的权重。其二是公共卫生支出评价，杜乐勋[6]通过分析指出“我国以较少的卫生资源，维护了较高的国民健康水平”，认为我国政府和社会对公共卫生的总投入严重不足，卫生总费用的总量和规模需要进一步扩大；刘叔申[7]利用我国1997—2004年的统计数据，对我国财政在公共卫生领域的支出绩效进行评价，认为我国公共卫生支出整体绩效较低，应当合理配置卫生支出的事权结构，提高基本医疗卫生服务的可及性和质量；丛树海和李友永[8]基于我国1997—2002年的数据，对我国公共卫生支出进行评价，表明由于政府的过度退出和公共卫生资源配置的“二元”结构导致我国公共卫生支出绩效不理想，呈下降趋势。其三是具体省市的公共卫生评价，昌忠泽[9]从投入、能力和效果三个方面在地区层面建立了北京市农村公共卫生绩效的评价，并结合北京市各区县收集的数据进行实证分析；杜克琳等[10]详细阐述了云南省公共卫生评价的目标、指标体系和制度安排，描述该评价体系经过实践后的效果，并从中得出经验和启示。

2 评价指标构建

数据的可得性、独立性、科学性和可操作性为遴选原则，通过阅读相关文献，将与政府公共卫生供给评价有关的指标收集起来，在理论指标的基础上进行总结分析和研究筛选，确定筹资、人员、机构三个方面的 6个代表性政府公共卫生供给指标[11-13]。见表1。

表1 政府公共卫生供给评价指标

2.1 政府卫生支出占卫生总费用比重 卫生总费用是国家在一定时期内为展开卫生服务活动从全社会筹集卫生资源的货币总和，它能够反映一定的经济条件下，政府、社会和居民对卫生保健的重视程度和费用负担水平，以及卫生筹资的公平性及合理性，涵盖了多种来源的卫生投入；而政府卫生支出包括各级政府用于医疗卫生服务、医疗保障补助、卫生和医疗保险行政管理等各项事务的经费，把政府卫生支出和卫生总费用做比较，可以衡量政府的卫生费用投入比重，衡量政府的卫生费用供给情况。

2.2 人均所获政府医疗保险资助/直接医疗救助支出 两者都是以政府当年发出资助的支出除以同年获保险或救助的人数所得，可以用来表示政府投入在国民公共卫生保障方面的情况。其中，医疗救助是指针对因为贫困而没有经济能力进行治病的公民实施专门的帮助和支持。

2.3 每千人口卫生技术人员 是按年末常住人口计算的每千人拥有的卫生技术人员数，计算公式为：卫生技术人员合计/人口数×1000，所说的卫生技术人员包括执业医师、执业助理医师、注册护士、药师（士）、检验技师（士）、影像技师、卫生监督员和见习医师等卫生专员，不包括从事管理工作的卫生技术人员。该指标可以衡量公共卫生人力资源投入的情况。

2.4 每千人口医疗卫生机构床位数 是按年末常住人口计算的每千人拥有的医疗卫生机构床位数，计算公式为：医疗卫生机构床位数/人口数×1000，医疗卫生机构是指为社会提供医疗保健、疾病控制等工作的单位，包括医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构和其他医疗卫生机构。

2.5 病床使用率 是反映每天使用床位与实有床位的比率，即期内实际占用的总床日数与期内实际开放的总床日数之比，能够反映医疗卫生机构的工作效率，借助它可以了解政府在公共卫生机构设施的配置投入是否有效、经济。

3 评价指标量化

用确定的上述 6个指标去评价政府公共卫生供给时，每个指标都具有不同的重要程度。因此，需要对每个指标确定一个权重系数，所以本研究运用层次分析法来进行权重的确定。

3.1 层次分析法概述 层次分析法是由美国运筹学家托马斯•塞蒂提出的一种定性和定量相结合的、系统化、层次化的分析方法，它是在对复杂决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的层次权重决策。运用它来确定指标权重具体包括以下步骤：①构造判断矩阵。判断矩阵是某一层次每个因素相对重要程度两两比较的结果矩阵，两个因素相互比对时采用的是 Santy的1～9标度法（表2）。②运用和法或幂法计算矩阵的特征向量，即因素的权重向量。③一致性检验。权重向量计算完成后，应对所计算得到的权重是否符合逻辑进行检验，通常采用一致性指数（CI）来检验各指标的相对优先顺序有无逻辑混乱，CI的计算可以表示为：（λ－n）/(n－1)，n表示矩阵的阶数，一般认为，当CI＜0.10时，可能无逻辑混乱，即计算得到的各项权重可以接受。

表2 1～9标度法

3.2 层次分析法确定指标权重 根据对相关文献的阅读研究，综合文献中关于所选取指标的专家调研判断结果，本研究构造了如下表3的判断矩阵。

通过计算求得该矩阵的一致性指数 CI为0.0713，小于0.10，通过一致性检验。经计算，各指标的权重如下图1、表4所示。

图1 政府公共卫生供给评价指标权重所占比

表3 政府公共卫生供给评价指标判断矩阵

表4 政府公共卫生供给评价指标权重

4 实证数据分析

本研究参考《中国统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》等收集了我国2010—2014年上述6个指标的数据[14]，如下表5所示。

4.1 数据标准化 由于各评价指标的数据计量单位等有所差异，为客观有效地进行评价，需要将所收集的数据统一到一个相同的分数区间，即标准化评分。本研究采用百分制对数据进行打分，将某项指标某一年的数据最高值计为100分，以其他年份该指标与最高值的比值乘以100作为其评分，使最终每一年份的公共卫生供给分数可比性增强，从而更好地发现一种趋势规律，寻找差距。指标数据的标准化评分如下表6所示。

4.2 数据结果 将每一年不同指标的得分乘以相应指标的权重，可以得到每一年政府公共卫生供给的总得分。研究显示，2010年总得分为80.0184，2011年总得分为83.8301，2012年总得分为91.0884，2013年总得分为96.8638，2014年总得分为97.4056。见图2。

图2 2010—2014政府公共卫生供给评分变化趋势

5 结论

基于以上数据分析，可以得到以下几个结论：①政府公共卫生供给中关于人力资源的投入供给最中医疗机构使用效率的床位配备数显得更为重要，而对政府提供的医疗保险资助、直接医疗救助的要求均处于一个中等水平。因此，政府在公共卫生供给方面可以优先考虑增加医疗人员的投入，规范卫生人才的培养程序，加快人才培养的步伐，提高人才培养的质量，从而满足人民群众日益增长的医疗服务需求，逐步达到国家2015—2020医疗卫生服务体系计划纲要所要求的目标。②政府2010—2014年的公共卫生供给情况整体呈现上升趋势，每一年均在前一年的基础上有一个增长，其中2011—2012年涨幅最快，总评分增加了7.26，2013年至2014年涨幅最为缓慢，总评分仅增加了 0.54。并且，政府每年都在对不同的公共卫生供给项目进行动态调整，例如2011年卫生总费用投入最多，2013年医疗救助费用最多，而2014年则在医疗机构方面，包括人员和床位的投入较多。③政府2011年的卫生支出费用有一个最高的评分，但综合的总供给情况却2011年政府在医疗保险的补助中分配了更多的费用，与2011年发布的《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》中提到的“2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到 200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右”相一致。

表5 2010—2014政府公共卫生供给评价指标数据

表6 2010—2014政府公共卫生供给评价指标数据标准化得分

本研究尚存在一定的不足之处，首先所选取的指标数量较少，仅体现了政府在公共卫生供给投入方面的代表性情况，并未涉及产出与效果，评价内容不是非常全面；其次所构造的层次分析法判断矩阵来自于现有文献的专家调查结果总结，不是取自于直接的第一手资料，数据处理可能存在一定的偏差；最后，标准化评分的分数结果不能代表政府公共卫生供给的绝对情况，只能在所研究的年限期间内使用，进行横向对比，是一个相对数据。

[1] Handler A,Issel M, Turnock B.A Conceptual Framework to Measure Performance of the Public Health System,American Journal of Public Health,2001,91(8)∶1235-1239.

[2] 江芹,胡善联.公共卫生体系绩效评估的概念性框架[J].中国卫生事业管理,2004,20(5)∶260-262.

[3] 崔霞.中国公共卫生服务体系绩效评价[J].中国公共卫生,2011, 27(12)∶1612-1613.

[4] 孙晓霞,陶箐,金新政.中国公共卫生服务绩效评价研究[J].中国卫生质量管理,2013,20(3)∶13-17.

[5] 沈林,何炜,杜亚平.社区公共卫生服务绩效评价指标体系研究[J].中国农村卫生事业管理,2011,31(2)∶127-130.

[6] 杜乐勋.我国公共卫生投入及其绩效评价[J].中国卫生经济, 2005,24(11)∶5-8.

[7] 刘叔申.我国公共卫生支出的绩效评价[J].财贸经济,2007(6)∶69-75.

[8] 丛树海,李永友.中国公共卫生支出综合评价及政策研究—基于1997—2002年数据的实证分析[J].上海财经大学学报,2008,10(4)∶53-60.

[9] 昌忠泽.北京市农村公共卫生绩效评价—基于北京市各区县截面数据的分析[J].经济与管理研究,2012,12(4)∶34-43.

[10] 杜克琳,周洪梅,陆明.云南省公共卫生服务绩效评估体系的建构与实践[J].中国卫生资源,2013,16(2)∶129-130.

[11] 任苒.公共卫生的作用及政府职责[J].医学与哲学,2005,26(8)∶7-10,41.

[12] 王俊霞,王静.农村公共产品供给绩效评价指标体系的构建与实证性检验[J].当代经济科学,2008,30(2)∶18-24,124.

[13] 娄爱花,杨晓婷.农村公共产品供给绩效评价指标体系的构建[J].陕西行政学院学报,2015(2)∶110-113.

[14] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[R].北京∶中国统计出版社,2009-2013.

The Construction of Evaluation Index System about Government Public Health Supply and Its Empirical Analysis

Zhang MengQian Feng GuoZhong

Objective Establish the construction of evaluation index system about government public health supply, and make its management effectively and input fairly.Methods Based on the analysis of existing literature about government public health evaluation,in compliance with the principles of data availability and operation feasibility,the six indexes including three categories of financing,staff and institution have been built by using Analytic Hierarchy Process(AHP),then an empirical analysis is made by using the statistic data between 2010 and 2014. Result and Conclusion The supply in government public health has behavior preferences,and the whole government public health supply is in sustained growth between 2010 and 2014.

中国药科大学国际医药商学院，江苏南京 211198

张梦倩，硕士研究生。研究方向：医药产业经济与政策。E-mail：sunbeamqian@163.com

冯国忠，教授，硕士生导师。研究方向：医药产业经济与政策。E-mail：fenzhongcpu@126.com

【DOI】10.12010/j.issn.1673-5846.2017.04.006