期待网彩解禁的“春天”

庄嘉

编者按：自2015年1月至今，我国互联网彩票业已经历了多次严打整顿。近期，财政部、民政部、国家体育总局又出重拳，联合发文《关于对擅自利用互联网销售彩票问题整改落实情况进行督察有关事宜的通知》，再次重申严打违规互联网售彩。虽然政策性严打的成效立竿见影，但治标未必能治本。“违规通过互联网销售彩票”依然暗流涌动，其根源在于当前网络彩票仍然存在职能部门权责不明晰、利益分配失衡、未成年人网络购彩等诸多改革难点……

整顿：

互联网售彩遭遇政策性严打

“互联网+”时代，彩票搭上互联网的顺风车进入了发展的快车道。据彩通咨询发布的《2014年互联网彩票市场分析报告》，我国互联网彩票（以下简称“网彩”）行业的销售规模从2005年的1亿元增长到2014年的850亿元。至2014年，网彩已占全年彩票销售额的22.2%。以上海为例，全市网彩占全部彩票销售的比例，由2012年的8%提升至2014年的57%。叫停前的网彩产业已呈现出爆发性增长的态势。

然而随着网彩销售额的迅猛增长，违规销售网彩亦越来越普遍。据2014年年底彩票行业的反腐审计报告指出，“被抽查的18个省、直辖市中，有17个未经财政部批准擅自利用互联网销售的彩票，金额高达630亿元。更有170亿元公益金的使用涉嫌违法违规”。

针对野蛮生长的互联网售彩，监管层自2015年1月开始出重拳整治网彩违规发行、销售的顽疾。自2015年1月15日至2017年2月，财政部、民政部、国家体育总局、公安部、工商总局等监管部门接连发文：《关于查处擅自利用互联网销售彩票有关情况的通报》《制止擅自利用互联网销售彩票》公告、《关于做好查处擅自利用互联网销售彩票工作有关问题的通知》《关于对擅自利用互联网销售彩票问题整改落实情况进行督察有关事宜的通知》……历经多次大范围的专项整治，监管部门反复重申严打擅自利用互联网销售或者变相销售彩票的现象。

尽管监管层的严打成效立竿见影，违规现象大幅减少，但“野火烧不尽，春风吹又生”，一旦监管政策稍有松动，严打治标不治本的弊端就会凸显。在市场需求的驱动下，网络售彩难以断绝。截至2017年2月23日，支付宝、微信等平台上仍有彩票入口。更有甚者，有的代销平台通过“坐私庄”、设立特殊账户的白名单、O2O等方式偷偷恢复网络售彩。违规通过互联网销售彩票依然暗流涌动！

互联网售彩监管难的根源

诚如中国彩票行业沙龙创始人、全国民政行职委彩票专指委副主任苏国京所言，“网彩行业问题错综复杂，单纯依靠严打难以治本”。追根溯源，互联网售彩监管难的症结在于体制机制存在缺陷。

缺陷一：职能部门权责不明晰，管控未成年人购彩成难题

根据《彩票管理条例》（以下简称“《条例》”）等法律法规，我国形成了福彩和体彩并行的格局，财政部、民政部、国家体育总局等监管部门对彩票具有监督管理职能。而“中国福利彩票发行管理中心、国家体育总局体育彩票管理中心”两大彩票发行机构、省级彩票销售机构亦兼具彩票的销售、管理以及监督的多重职能。这样的规定等同于令彩票行业的管理部门身兼数职，既当裁判员，又当运动员。在两类彩票各自为营的体系中，各部门内部的自我监管模式客观上助长网络售彩乱象的产生，成为内部腐败的源头。

《条例》第18条规定，“彩票发行机构、销售机构、代销者不得向未成年人销售彩票”。另据《互联网销售彩票管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）第23条之规定，“禁止为未成年人开设投注账号。不得向未成年人兑奖”。但上述条款过于理想，无可操作性的实施流程。随着未成年人对电脑、手机操作的日益熟悉，他们只需将成年的亲朋好友的银行賬户绑定在注册账号上，就可在互联网状态下轻而易举地购彩，亦如现阶段共享单车遭遇的未成年人使用的监管困境一般。某些代销平台为追求利润最大化，在销售过程中会对未成年人购彩问题亦采取睁一只眼闭一只眼的策略。

缺陷二：发行费分配、公益金使用亟待规范

正如易观智库高级分析师李子川所言，“互联网彩票产业夹杂着中央、地方与网彩代销平台三者利益的博弈”。这种利益博弈最集中的体现莫过于“彩票发行费的分配”与“彩票公益金的使用”两方面。

在我国的网彩销售模式中，各运营商基本实行的是移动终端购票，省级彩票中心出票的“代购型”合作经营模式，购票与出票程序同步进行，并以电子交易凭证代替传统的纸质票据。根据《条例》《彩票管理条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”）的规定，“彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。其中，彩票发行费专项用于彩票发行机构、销售机构的业务费用支出以及彩票代销者的销售费用支出”。因此，在“代购型”合作经营模式下，代销平台最渴望获得更多的发行费。

据《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》（财综〔2015〕94号，以下简称“《彩票资金构成的通知》”）的规定，“乐透型、数字型、竞猜型等彩票的发行费比例不得高于13%（传统型，即开型彩票的发行费比例不得超过15%）”。这说明我国目前的彩票发行费（即“佣金”）并非固定。彩票行业专家、彩通咨询联合创始人李剑表示，“现有的网彩销售平台，大多通过与各省的彩票中心进行合作”。彩票发行费的分配方案由省彩票中心与网彩代销商协商确定。在分配方案协商确定的过程中，为追求更高的佣金，不受行政区划限制的代销商会待价而沽；各省的彩票中心为提高销售业绩，则不惜做出让步。这为彩票中心工作人员与代销者利用职务便利串通牟利提供了契机。

此外，据《彩票资金构成的通知》的规定，“彩票公益金比例不得低于彩票销售年度总额的20%”。除部分上缴国家统筹外，公益金的剩余部分由地方支配。尽管《实施细则》第60条规定“彩票公益金的管理、使用单位，应当及时向社会进行公告或者发布消息，依法接受财政部门、审计部门和社会公众的监督”，但相关条文过于原则，且针对彩票监管的法律法规未对公益金跨行政区域的流动性管理，公益金在民政、体育、财政等部门之间流转的比例作出限定，立法空窗为公益金的挪用打开了方便之门。

重启：互联网售彩的未来规划

在网络、电商飞速发展的当下，“互联网+彩票”是大势所趋。但诚如苏国京所言，“彩票的高度博弈性在网上可能被成倍放大。因此无论博彩业发达的欧洲，抑或是互联网发源地美国，均对互联网售彩持审慎态度，要求其发行、销售、开奖、监管等各环节相互独立。在售彩过程中，彩民会受到购彩金额限制，监管部门还可冻结彩民账号，以防彩民染上赌瘾”。故唯有健全严格的网络售彩配套机制，解禁的“春天”或许还将来临。

赋予中立部门监管权，理顺利益分配链

目前，我国规制网彩的高效力规范性文件仅有三部，分别是国务院于2009年5月4日公布的《条例》，三部委于2012年1月18日发布的《实施细则》，以及财政部于2010年9月26日发布的《暂行办法》。但上述文件对职能部门的权责、未成年人购彩、发行费分配、公益金使用等问题仅作原则性规定，且条文内容更多地体现为传统的行政管理模式。据此，我国对互联网售彩尚无完整规范和实施细则。

但正如哲学家黑格尔在《法哲学原理》中所言，“法律决非一成不变，相反，如同天空和海绵因风浪而起变化，法律也因情况和时运而变化”。因此，有必要采纳苏国京的建议，通过立法（如出台《彩票法》）、修法等形式将《实施细则》《暂行办法》予以进一步细化。在细化的过程中，应设计专门的中立部门负责监管网彩，明确其不承担发行、销售职能，且独立于财政、民政、体育等部门，将彩票的经营与监管作必要区分，切实提高网彩监管的权威性。另一方面，依据彩民身份证、银行卡等基本信息，确定划分各省网彩销量的标准，并据此分配各地享有的公益金。同时，制定全国统一的网彩代销佣金比例，并适时进行调整。佣金水平应既能覆盖网络运维及营销推广成本，又能区别于实体网点的佣金。从公益金及佣金两层面进一步理顺网彩行业利益分配的链条，在避免因佣金差异造成无序竞争的基础上保障实体与虚拟网点的利益。

建设网彩服务系统，打造全程监管体系

据《暂行办法》第30条规定，“彩票发行机构应当建立互联网销售彩票管理系统。管理系统应当包括销售监控系统、后台管理系统和前端服务平台”。据此，应建立一套适应网络销售的可提供购彩电子凭证、中彩查询及规避未成年人购彩等功能的销售系统，并增加数据稽核验证系统，监控网彩销售、分成、公益金使用等重要数据信息，以达到《彩票管理條例》的起草人之一、北大公益彩票事业研究所执行所长王薛红博士所期待的“令彩票整个过程的公开化”。

此外，正如李子川所言，“未来网彩行业或采取牌照制，一些规模较大的平台将成为优先进入者，其他一些规模较小的平台将面临淘汰或者转型”。因此，在现有准入门槛的基础上，进一步健全网彩代销准入制度，从资金、人员、技术、管理等各方面设置公开透明的准入门槛，分期分批发放准入牌照。同时，应建立网彩代销准入后续监管机制，完善定期考核、评价代销商资质和业绩，资质年度认证以及淘汰制度，打造有出有进的全程监管体系。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com