上海供给侧改革如何“量体裁衣”

沈开艳　陈建华　文雯

推进供给侧结构性改革是我国经济发展处在新常态背景下中央做出的重大举措，是解决经济发展深层次结构性矛盾的必然要求。从上海的经济社会发展特征来看，既具有全国的普遍性特征，也有自身的独特性。在推进“三去一降一补”的过程中，上海与全国其他地方相比，在去产能、去库存、去杠杆方面的问题并不突出，雖然这些问题在某些范围也存在，如产能过剩是局部性的，房地产过剩仅限于商办楼宇方面，金融风险以外部输入为主，上海最突出的问题是降成本与补短板。解决创新发展中的瓶颈问题，扩大有效供给，提高供给质量和效率。通过增量带动，不断提升产业能级，适应上海居民需求升级的需要。

降成本——关键在于降低企业税费负担和制度性交易成本

企业是市场供给的主体，尤其中小企业是创新创业的主力军。在一线大城市，面临着越来越高的地价、持续攀升的融资成本和劳动力成本不断上升的压力，许多企业利润率下降，不得不向二三线城市转移。供给侧结构性改革要激发市场主体的活力，就必须切实帮助企业降低各类成本。

首先，上海非税收费种类繁多。非税收费包括专项收费、行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收费等多种类型。其中，行政事业性收费项目中涉及企业收费的有64项，占全部行政事业性收费项目的50%以上，对企业来说负担过重。其次，中小企业融资成本高。上海大型国有企业众多，银行信贷资金多向大型国有企业集中。中小企业受资产和规模的限制，一般较难符合银行贷款的要求，只能通过民间融资渠道进行融资，长期面临融资难、融资贵的困境。再者，上海的商务和用工成本较高。主要表现在办公成本高、土地成本高，企业的社会保障负担较重。最后，制度性交易成本高。制度性交易成本是指企业因遵循政府制定的各种法律、法规、政策等需要付出的成本。如上海的知识产权保护落实不到位、行政审批手续不够简化导致企业的制度性交易成本升高。

上海在“降成本”的过程中，需要采取“组合拳”的方式，通过降低企业税费负担、融资成本和制度性交易成本，帮助企业缓解成本上升的压力，增强企业的市场竞争力。

补短板——缩小城乡差距，改善城市环境和提高公共服务水平是重点

城乡发展不平衡，城乡收入差距大是上海突出的短板。随着上海城市化进程的加快推进，城乡差距逐步凸显。2015年，上海城镇常住居民人均可支配收入52962元，农村常住居民人均可支配收入23205元，农村常住居民收入约为城市常住居民收入的44%。上海城乡公共服务差距大，中心城区小学的年实际生均公用经费投入是郊区的1.6倍，每千人执业医师数是郊区的1.5倍，人均拥有公共文化设施面积是郊区的1.4倍，上海城乡之间在教育、医疗、文化资源配置上的差距非常大。

城市环境治理不到位也是阻碍上海发展的短板。近年来，上海市某些区域违法经营户增多。2016年1月至8月，上海共拆除违法无证建筑3776万平方米，是2015年拆违总量的2.7倍，超过年初预期的3300万平方米的目标。“五违四必”整治和郊区小河道治理将是上海近期区域环境治理的重点。

上海的综合交通运营管理也存在“短板”。一是道路拥堵严重，快速路区段、交叉路口常发生拥堵；二是轨道交通高峰时期拥挤严重，包括1号线和2号线在内的10条轨道交通线路在高峰时段经常处于超负荷运行的状态；三是地面公交高峰时段平均运营时速低于每小时12公里，换乘等待时间长，乘客满意度低；四是路网局部连通性不高，“断头路”还没有全部打通；五是交通运营秩序不佳，中心城区存在多个秩序易乱的交通集散点，交通违法行为高发。

上海在城乡一体化发展、城市环境整治、道路交通运营等方面均存在明显的短板，这些短板的产生固然有硬件设施方面的问题，更应当看到它们与上海城市发展背后的布局、管理、体制、机制息息相关。长期以来上海的政策发展偏重于城市，部分公共事业由国有企业垄断经营，市场竞争不充分，运营效率低下，这才是短板产生的主要原因。因此，推动城乡一体化发展，加强城市环境治理，提升公共部门的服务质量和运营效率将是上海推进供给侧结构性改革的重要任务。

深化供给侧改革，如何精准施策

建设上海自贸试验区和具有全球影响力的科创中心是上海发展的有利条件，上海的供给侧结构性改革必须用好这两大优势，紧密结合经济转型升级的要求，充分发挥制度创新和科技创新资源集聚的优势。以制度创新为核心，以科技创新为引领，以产业结构升级为主攻方向，着力推进供给侧结构性改革，更好地服务长三角、服务全国。

进一步淘汰落后产能，推动产业转型升级

首先，控制重化工业产能，为高效率高附加值的产业腾挪资源和空间。尽管上海的重化工业产能已大大缩减，但是重化工业产值占规模以上产值的比重仍然达到70%以上。对照全球城市的产业结构，上海重化工业的比重仍然偏高。未来上海产业结构调整的任务仍然艰巨，应有更超前的谋划和动作。

其次，加快转移改造传统制造业。“十二五”期间，上海已经实现平板玻璃、电解铝、铁合金等部分“三高一低”领域的全行业退出，但仍有不少相关行业和企业有待退出和调整，对于产出低、资源环境成本高的企业，应在加强规划的同时，运用经济、法律等多种手段加快其退出的步伐。对于有发展前景的制造业，应以技术改造为抓手，通过商业模式创新，不断突破自身发展瓶颈，寻求新的市场空间。

再者，着力发展高端服务业、先进制造业，避免产业空心化。上海未来的城市发展必须坚持人口、土地、环境、安全“四条底线”，这既是供给侧结构性改革的基本要求，也是上海城市发展迈入更高能级的保证。要实现供给质量和效率的提升，上海应在摆脱粗放增长模式上继续下功夫。积极谋划一批符合产业升级趋势、对经济贡献大、带动力强的高端服务业、先进制造业和战略性新兴产业，把经济增长真正转到创新驱动的轨道上来。通过简化项目审批流程，保障要素供给，使重点项目早日落地，尽快得以发展。鼓励具有比较优势的制造业企业利用互联网和数字技术，建设智能车间和智能工厂，发展数据制造、高端制造和绿色制造等创新的生产模式。

用足用好自贸区平台，促进制度创新

2016年是上海自贸试验区建设的第三年，上海不但要总结自贸区发展的实践经验，更要进一步推动制度创新。通过深化改革，积极回应市场主体的需求，消除抑制有效供给的制度和体制约束，释放市场主体活力，提高供给质量和效率。

首先，进一步扩大开放效应，引领制度创新。在现有的制度框架下，加快构建开放型经济新体制，适应国际投资贸易规则的新变化，强化与“一带一路”的战略联动，进一步形成有利于服务业扩大开放的制度环境。加快推进教育、医疗、文化、电子商务等领域在上海自贸试验区的开放与发展。放宽国内外金融机构开展离岸金融业务的准入资格，打造人民币离岸中心。同时，积极拓展离岸保险、证券、基金等离岸金融业务。

其次，以浦东新区政府职能转变为突破口，加快政府职能转变。进一步推进政府简政放权、放管结合，优化服务，使上海的投资环境更加优化，贸易更加便利化。建立更加透明开放的市场准入制度，破除限制新技术、新产品、新模式、新业态发展的准入障碍，清理行业准入限制，制定和调整相应的技术规范和标准体系，使各类企业实现更高效率的营运。通过全面推行负面清单、权力清单和责任清单制度，使自贸区的权责清单制度与国际贸易和投资新规则逐步对接，进一步划定政府与市场、企业、社会之间的权责边界，形成权责清单动态调整和长效管理机制，为高标准的国际经贸谈判提供制度支持，适应全球化发展的形势。

进一步创新市场主体事中事后监管方式，推动市场监管信息的共享。充分利用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，构建以企业诚信为评价内容的监管体制。通过构建企业信用信息公示系统和风险监测预警系统，全面客观地评价企业的经营状况，并将评价信息及时向社会公布。通过建立监管部门信息共享机制，实现监管信息互联互通，为提高监管效能，建设具有协同监管能力，风险预警有效的事中事后综合监管体系提供保证。

再者，促进自贸区和科创中心联动发展。通过自贸区与科创中心的联动发展，打通贸易、金融、服务业开放与科技创新的通道，促进制度创新和科技创新的深度融合，使创新要素更加自由地流动，促进新技术、新产业、新模式、新业态不断涌现，在生物医药、智能制造、新能源汽车等领域尽快取得突破。坚持对标国际、面向全球，利用自贸区和科创中心的叠加优势，汇聚全球资源和智慧，使上海成为创新资源的集聚地和全球技术、产品、标准、品牌的输出地，从国际标准规则的追随者转变为制定者。充分利用自贸区的制度优势、开放优势和国际化平台，依托科创中心的资源和产业集群优势，以改革开放释放创新活力，积极参与国际科技竞争，抢占科技创新的制高点。

全面推进全球科技创新中心建设，培育经济发展新动能

首先，以建设全面创新改革试验区和张江综合性国家科学中心为重点，把提升科技创新能力放在首位。经济新旧动能的转换根本在于创新，激发供给侧活力。

上海在重大基础科研方面存在不足，应重点加强基础科学研发领域。鼓励企业与科研院所、高校等不同类型的科研主体建立联合研发组，在基础研究领域开展合作。着力打造一批发展前景好、科技创新要素集聚的基础科技创新孵化基地和具有国际领先水平的综合性科学研究试验基地。同时，瞄准世界科技前沿和顶尖水平，打造高度集聚的重大科技基础设施集群，汇聚全球一流科研机构和团队，在创新生态培育、科研制度改革等方面率先探索，为全国提供基础科技和跨领域协同创新供给。

聚焦张江国家自主创新示范区，加快建成具有创新引领能力的综合性国家科学中心，打造开放包容、创新主体高度集聚、创新要素自由流动、创新成果国际领先的科技环境，培育新的经济增长点。通过全面创新改革试验区，创新政府科技管理方式，推动研发管理向创新服务转变。在高端制造、生物医药、新材料、新能源等领域，鼓励行业内的龙头企业牵头创建行业研发平台，鼓励行业内外共同参与创新合作。进一步推进开放型创新服务平台，形成创新合力，解决科技成果产业化和市场化难题。在科技信息服务、科技金融服务、科技孵化器等领域，更多依靠市场力量，大力支持相关服务企业转型为平台服务企业，促进平台经营和管理的规范化。在航空发动机、高端芯片、人工智能等领域促进一批重大科技項目平台落地。鼓励跨国公司研发中心、行业龙头企业和社会资本共同参与，推动平台向开放型、应用型发展。

其次，建立激发市场主体创新活力的人才管理制度和收益分配制度。大幅提高科技成果转化收益中科研人才收益的比例，探索完善股权激励机制和配套税收制度。在人才政策方面，加大优秀人才引进力度。率先开展人才政策突破和体制机制创新，集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野和成果转化能力的领军人才，加快建设国家级人才改革试验区，打造具有全球影响力的国际人才港。通过建立技术产权交易所，形成全方位、多层次的科技创新中介服务体系，促进产学研交流、互动、协作和科技创新成果转化，开创科技创新与产业转型升级协同发展的局面。加强国际化知识产权登记、应用和交易平台建设，对企业自主创新产品进行认定、登记和颁证，为企业自主创新产品提供产权保护。探索知识产权资本化，推动知识产权跨境交易，提高知识产权专业化服务能力。

进一步通过政策引导和市场资源配置作用，挖掘国企、民企、外企在科技创新中的作用，使各类企业成为真正的科技创新主体。促进国企的生产与研发，通过逐步调整国企的功能定位，使其向科技创新平台转变。通过引入市场机制，在一些关键性和基础性领域，发挥国企创新服务、创新引领和需求带动作用，使国企成为行业创新发展的助推力量。

高度重视和发挥民营企业的创新活力，通过政策引导将政府和国企的创新资源向民营企业和民营资本开放，使其成为科技创新、新技术产业化和市场化的引领者和主力军。鼓励外资研发中心与国内企业、科研院所和高校共同建立研发服务平台、重点实验室和人才培养基地，加大对科技前沿领域的技术引进力度和技术消化能力，促进科技创新的合作与二次开发，联合开展核心技术攻关，使研发服务平台产生更多的技术溢出效应。

再者，进一步推进大众创业、万众创新。通过各种措施激发企业家创新创业的热情，促进众创、众包、众筹等创新模式和创新业态的发展，打造专业化、市场化的众创空间。探索金融服务科技创新的新模式，建立市场导向的科技成果转化机制。在培育领军型创新企业的同时，下大力气支持科技型中小企业的发展。积极开放政府资源，促进创新资源共享，加强高校、科研机构、科技服务机构与中小企业研发团队的交流、互动与协作，形成一批具有影响力，协同创新能力的科创机构，发挥中小企业创新创业主力军的作用。

创新社会治理，提高公共服务水平

补短板是提升上海城市品质和发展内涵的重要环节。上海应以补短板为核心，将补短板与增加民生投入，促进城乡一体化发展，优化城市发展环境，提高公共服务质量等目标相结合，增强发展的可持续性。

首先，进一步推进城乡一体化建设。加大城乡基本公共服务投入力度，形成城乡均等化的公共服务体系。通过完善教育经费投入保障机制，在教育硬件设施、学校信息化建设和教师队伍配置等方面实现城乡统一，推进城乡基础教育均衡发展。加大农村公共卫生服务投入力度，建设农村卫生人才队伍，建立覆盖城乡的标准化卫生服务网络。构建城乡统一的劳动力市场，实施就业创业鼓励政策，为农村转移劳动力和城乡就业困难人员提供职业技能培训和就业指导。深化农村集体经济组织产权制度改革，确保产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范，调动农民从事农业生产的积极性。大力培养新型农民，鼓励、支持和引导农民运用现代科技和互联网技术，发展现代农业。加强对农村生态环境的综合治理，在保证城市农产品供给的基础上，努力培育生态农业和旅游农业，提升农业的经济效益和社会效益。

其次，加强城市环境综合治理。上海人口聚集，中心城区开发强度大，环境脆弱。要全面加强环境综合整治，做到区域联动和统筹协调。全面摸排无证建筑，逐一到户，锁定重点治理区域。进一步整治存量违法建筑、违法用地，消除规模性违法群租和重点区域内的违法排污，確保新增违法建筑零增长，新增违法用地零增长。综合运用规划、工商、消防、安全、治安、环境等方面的法律法规，开展联动执法，针对各区域的实际情况，制定出台具有可操作性的政策，建立长效管理机制，不断巩固环境治理效果。

再者，开展道路交通违法行为整治，改善交通出行环境。加强城市综合交通运营管理，建立常态长效机制，实现科学执法、从严执法和规范执法，切实消除交通安全隐患。加快公交和轨道交通骨干道路和次支路建设，深化交通需求调控，强化交通精细化管理和属地责任。科学推进交通拥堵综合治理，提高交通管理服务质量。借鉴国内外先进经验，探索交通拥堵治理新模式，突出重点片区、重点路段、重点时段，优化交通拥堵解决方案，积极运用信息化手段，提高交通执法效率，提升城市交通品质。

编辑：郑宾 393758162@qq.com