城市“望山”的理想、行动、困境和对策——福州市城市山体保护规划的实践与思考

王文奎

(福州市规划设计研究院 福建福州 350108)

城市“望山”的理想、行动、困境和对策
——福州市城市山体保护规划的实践与思考

王文奎

(福州市规划设计研究院 福建福州 350108)

城市山体保护在新型城镇化建设的过程中极为重要，是城市建设的主流意识。文章结合福州市山体保护规划的编制及实施七年的历程，分析和反思城市山体保护的理念、过程和实施的难点，并提出了解决的建议及对策。

福州;山体保护;城市规划;景观

0 引言

中国的传统城市把山水作为城市构图的要素，如常熟的“十里青山半入城”、桂林的“城市山林自郁葱”[1]。“多留余地铺明月，不筑高墙望远山”，也道出了中国古人对理想栖居地与自然山水之间关系的追求和努力。2013年12月，中国国家主席习近平在中央城镇化工作会议上提出要让人民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，进一步明确将“望山”作为我国构建新型城镇化过程中需要重点保护的内容。在我国，但凡有山体的城市在编制总体规划或城市设计时，一般会将重要的山体作为城市空间结构和景观风貌的要素加以保护，一些典型的山水城市如武汉、重庆、厦门、柳州等，还专门编制了山体保护规划或类似的规划[2-5]。但是至今尚未见有关于山体保护规划实施方面的评估与思考，而这对于研究城市山体保护方法，真正落实城市“望山”的理想具有重要的现实意义。

福州是一座典型的山水城市，中心城区面积258km2，有58座大小不一的山体，是一座“多山”的城市，山体保护得到社会各界的高度共识。2008年编制了《福州市山体保护规划》，是当时系统地将山体本体分级保护和视线视廊保护结合，突出山、水、城之间空间关系保护的规划成果之一[6]。将近七年的规划实施，既有正面的保护实践，也面临各种困境和挑战，反映了当今快速城市化过程中，中国城市对于山体保护的愿望、实践和挑战。

1 望山的理想与山体保护规划

福州是一座“城在山中、山在城中”的城市，吴良镛先生认为典型的山水城市之一。从山体承载的城市文化和景观功能来看，福州的“望山”理想应至少包含以下3个层面：一是山体作为城市的历史记忆和发展见证，山体的本体及文化记忆应得以完整的保留；二是作为城市空间格局的山与山、山与水、山与重要城市节点之间应留有视线通廊；三是城市山体作为周边片区的景观背景，应保留以山体为眺望对象的城市景观界面，或作为城市的眺望点。

福州历次的城市总体规划对重要的山体及视廊提出了保护控制要求，1958年版提出三山保护，1984年版和1998年版增加了三山视廊和以三山围合的城市高度控制。这些保护举措，在城市快速扩张过程中，还是没能有效地保护好城市的山水关系，福州也被吴良镛先生遗憾地称作一座“失去了东方城市设计佳作”的城市[7]”。

这个遗憾一方面反映了城市快速与集约发展带来的高容量、高开发强度的建设要求，另一方面却是显山露水不可或缺的山水本体保护、开敞空间保护和相关城市高度控制的迫切需求。这些存在的问题，应在山体保护规划编制中予以重视，在保护与发展之间力求平衡的过程。2007～2008年规划团队采用了座谈会、专家沙龙、公众意见征集、部门联席会议等多种形式，系统地制定了山体保护的几个层次：本体、视廊、周围城市高度控制和山体的发展引导，并基于上述规划内容，编制了一、二级山体及周围城市高度控制的图则如图1所示[6]。

图1 福州市中心城区山体保护规划总图

2 规划实施与行动

福州市近七年的《山体保护规划》的实施行动，主要分为3个方面：分别是规划管理控制、保护规划的外延内伸，以及通过发展利用促进保护的主动方法。

2.1 规划管理和控制

规划实施七年多来，已经成功地阻止了山地周围多幅地块的不合理建设方案，并为接下来的山体保护相关的单元控规提出了具体的控制要求，成为福州市城乡规划局进行城市规划管理的重要依据。列入山体保护控制区和协调区的建设项目，在建设用地选址、建设方案审查过程中，按照山体保护规划控制要求，必须开展视线分析并提交论证报告。

2.1.1 山体的本体保护和绿线控制

严格执行山体的本体保护和绿线管控。范例1：福州市某单位拟在其用地范围内修建居住建筑，由于该用地空间位于福州市一级保护山体金牛山的绿线保护范围内，根据山体的本体保护要求，该项目只能终止建设，另行选址，如图2所示。

图2 金牛山山体绿线中否决的项目选址

2.1.2 山体重要视廊和周围城市高度的控制

这是山体保护规划实施所遇阻力最大和最为广泛的部分，直接涉及相关城市土地开发强度和城市土地财政收入的问题，分为控制区和协调区两个不同层面进行管控。

范例2：福州市某机关单位拟于城市历史文化类山体屏山西南侧建设高层办公建筑，该项目位于一级保护山体的周边高度协调区范围内，拟建高度不符合保护要求。依据山体保护协调区的控制要求，确定了以下建设条件：建筑高度以规划27m控高为主, 允许部分建筑适当增加至36m, 但不得超过相邻山脊线, 且超高建筑连续面宽不得超过45%， 以保证通透性并有利于形成山体周边错落有致的天际轮廓线，如图3所示。

图3 屏山东侧地块的高度控制

范例3：福州市某开发商正在建设城市中心地段茶亭街开发建设超高层高档商住楼盘，原高度76m，但该项目位于《规划》确定的 “乌山—烟台山”视线通廊内，属于山体保护“控制区范围”，拟建高度不得超过控制要求。依据规划，通过协调，该项目最终建设高度降低为37m,如图4所示。

图4 烟台山——乌山视廊高度控制压低了开发地块的建筑高度

2.2 规划的外联与内延

2.2.1 外联

福州城市山体保护规划并非孤立的专项规划，它从一开始就与城市的内河整治规划、绿地系统规划、绿道网总体规划、景观风貌专项规划紧密联系、相互协调，形成对接顺畅的规划体系，这一点促成了福州山体保护融入山水城市格局保护的体系中。

除了多山之外，多河也是福州城的一大特征，中心城区110条内河纵横捭阖，构成了福州城市的另一幅美妙画卷。山体保护规划将散落于城市内部的58座山体视为珍珠般的“绿岛”，而密集的内河网正是串联它们的“绿岛链”，山地公园与滨水带状公园的完美联系也搭建了福州城市绿地系统的骨架，是福州城市景观风貌的重要物质基础，它们为福州的绿道网建设提供了最好的布局空间。

2.1.2 内延

保护绿线、控制建设行为只是福州山体保护行动的开始，目前规划正在向保护的内涵——“如何科学利用”延伸。规划认为山体的利用应当有历史文化型、自然景观型、生态功能型、活力开放型和综合型5种。科学、合理地利用山体，使之成为重要的历史文化、生态景观、活力开放空间，使山体保护与公众利益成为命运共同体，这是实施山体保护最有效的手段。福州市园林局作为山体绿地的主管部门，已经开展了全市山体“一山一主题”的策划，近期正在实施飞凤山奥体健身公园、金牛山山水福道、金鸡山揽城步道、牛岗山海绵公园、清凉山杜鹃花主题公园等，都是山地公园内涵和活动内容趋于丰富和多样化的探索，深受市民的青睐。

2.3 以发展利用促进保护

城市山体会对城市的生态环境产生积极作用，但是相比城市外围或广大山林地带，城市山体更多的承担了居民休闲、游憩、健身以及文化活动的等多重城市绿地的功能。恰当的发展利用，极大地促进了全社会山体保护的重视程度。

福州市通过“山——水——城”之间的休闲步行系统，将市民引入山地，充分利用山地登高望远、健身休闲的优势，将山体的利用提升到满足城市居民日常生活和健康生活中不可或缺的高度，通过山地的利用，来促进全社会对山体重要性的认识，并关注和监督山体的保护。尤其是在传统步行系统和登山道的基础上，创新性的提出了“无障碍步道”建设的要求，满足不同人群尤其是老年人等弱势群体的需要，使得原来行人罕至的山地极大地提升了人气。2016年福州市最佳人气公园评比，金鸡山从名不见传的区级公园升至全市第四名，人气指数直逼西湖和温泉等老牌市中心公园，如图5所示；金牛山步道“福道”仅有两个入口的开放，就吸引了大量的市民健身锻炼,如图6所示。目前山地无障碍步道已经成为了福州市城市绿地的一个特色，得到市民的高度认可。同时，山地步道因地制宜采用栈道形式，保护了山体植被的完整性，减少对山体地貌的扰动。2016年9月住建部在《绿道规划设计导则》编制背景的绿道建设经验介绍中，重点提及了福州的“福道”采用架空栈道的形式，顺应山体自然地势，尽量保护现状植被，避免对动物迁徙造成不良影响”。

3 困境与挑战

图5 金鸡山揽城栈道

图6 金牛山福道

福州的山体保护从规划、管控到实施的七年实践中，也面临着诸多的困境和挑战。在传统城市向现代城市发展过程中，城市的尺度发生了重大的变化，原先相对于传统建筑和街区凸显的山体，在当代高层建筑林立的城市中，似乎失去了往日的地位和尺度。另外随着城市土地利用的矛盾日益突出，山体本体的保护以及相关视廊和周围城市高度的控制所遇阻力较大 ，横平竖直的路网布局也成为山体保护的重大挑战。

3.1 资源识别的不足

面对当代城市建设的尺度，一些三五十米高的低矮山丘犹如微地形而已。受制于总体规划的关注尺度，对于一些城市待开发区域的低矮山丘，也没有引起足够的重视，如福州三江口新区的梁厝片区，传统的燕山之穴和五凤朝阳(梁厝村所在的燕山在东，西侧有五座低矮山丘)的山地格局在路网的分割和新城的空间格局中，没有得到识别和挖掘，并将最终丧失。但是这些低矮山体对于人的尺度，依旧是重要的，且不论有一些传统风水的重要含义，这些具有重要文化传承记忆的小山，仍是城市重要乡愁记忆的要素，不因“山小而不佑”。

3.2 “脚”的保护

保护山体绿线，使每一座山体都有清晰可控的山脚线，这是对城市山体“脚”的保护。城市内部山体因其独特的地形地貌、优美的景观背景和良好的生态环境，得到共同的青睐，不少建设项目蠢蠢欲动，意图“上山”，侵占山体绿线，其中不乏大型房地产商、机关单位、驻地部队等极具实力与社会地位的机构、团体。侵占山脚的结果，不仅破坏了山体的完整性，更严重的是隔离了城市与山体的可达性，“见山不近山”。

对“脚”的破坏还缘于当代城市道路规划，传统城市发展过程中往往依山就势，顺应地形地貌组织道路，但是现代城市的路网格局在“以车为本、以人为本”的规划设计过程中，常常不顾山形而导致大量山体高边坡。对于山体和城市街道的尺度而言，一个将近10m的高边坡，就是一个城市和山体的一个巨大伤疤，如图7所示。所以山地周围，必须认真研究地形地貌，进行精细化的路网规划布局。

图7 牛岗山山脚道路建设造成的高边坡

3.3 “帽”的保护

敞露山体的主要山峰，使城市以山峰为景观背景的城市界面不受遮挡——这是“帽”的保护。福州城市内部许多山体往往具有山脉状特征，绵延数公里，山峰众多，同时成为多个城市功能区的景观背景。而每个景观界面需要控制的视线通廊又往往涉及多个不同性质的建设地块，呈复杂的不规则分布形态，通常导致山体周边地块的开发容量及建设适宜性降低，这些都对城市山体“帽”的保护构成了严重挑战。必须通过视廊控制的规划论证得以保护，别无他法。

3.4 发展冲突

福州城市四面环山，建设用地空间十分有限，老城区尤其紧张，与此同时，城市人口却日益膨胀，中心城区的人均建设用地已经低至83m2/人。在城市化进程不断加快、土地征收成本不断高企的今天，从山体保护的角度，对城市用地提出高度控制要求必然与城市发展形成严重冲突。以福州市老城区为例，在就近平衡的土地发展模式下，3.0是很多地块更新的容积率，但地块建筑高度将达到近百米，已经远远超过了福州中心城区山地周边及视廊控制的高度。如何完整地保住城市山体的基本风貌，如何有效地在保护与发展之间取得平衡，这也是规划面临的困境与挑战。

3.5 资金掣肘

山体保护是对城市开发建设提“减法要求”的规划方案，这对城市的财政收入必然有较大影响，同时福州中心城区内部山体多达58座，共计1 496hm2，一次性全部实施保护利用方案，在财政上是难以想象的。在分步实施的漫长过程中，如何自身造血、平衡资金、滚动发展，如何持续地监督管理、积累经验、推广应用，这些都已超越空间规划的范畴，成为城市发展与管理挑战性十足的课题。

4 对策与建议

从全国诸多城市来看，福州在山体保护过程中所面临的问题其实并不罕见，福州的山体保护规划也从自身的经历总结出一些经验和应对困境挑战的方法，对相似的城市或有较好的借鉴意义。总体而言，老城区的山体保护应当和人口疏解相结合，而新城区应当从规划源头开始实施山体本体和周围城市高度的前瞻性控制。

4.1 针对性的完整技术框架

山体保护规划作为一个专项规划，对于总体规划所确定的城市总体格局优化调整的限度是有限的，所以山体保护规划必须前伸至总规阶段的城市设计。这点对于未来的山水城市的新区规划尤为重要。山体保护规划还必须强调问题导向，面向城市山体保护的具体问题，有针对性地提出规划解决方案，并形成完整的技术体系。以福州市为例，根据山体在城市发展过程中的现实问题，划定了全部山体的保护绿线；提出了三级保护的策略；采用“分区控制”和“眺望控制”相结合的方法，制定了周围城市及视线通廊内的高度控制要求并编制了一、二级山体的保护规划图则；同时，将山体保护规划与内河整治、绿地系统、绿道网、景观风貌等其他专项规划相互交融，形成“一张蓝图”的规划实施方案，才具有了较好的现实意义。

4.2 弹性和精细的控制方法

山体保护在一定程度上是控制城市建设容量，涉及多方利益，在全国性的土地财政背景下，不可能按照理想的状态编制规划方案，应当在“抓重点、保结构、成系统”的前提下，力求避免与城市发展形成难以协调的矛盾，从而提高规划的可实施性。福州市在划定保护空间上，重点考虑一级山体和二级山体，并对全部的视线通廊按重要性进行筛选，在矛盾特别突出的空间单元，进一步提出“协调控制”的方法，形成可实施性较好的规划方案。在脚、帽、低矮山丘保护方面等，又要采取“精细的规划设计方法”，在视线视廊控制、山脚线的保护、重要风水和文化记忆的小山丘的保护上采取敬畏和谨慎的态度。

4.3 以利用推动保护

城市山体不能只保不用，科学合理地利用山体，建设符合城市需求的山地公园，是人民政府保护生态、关注民生、改善形象、提升品质的重要举措，这必将有力促进规划的实施。福州市积极推动一山一特色，将市民引入山林，截止目前，福州市已建成山体公园13座，在建5座，获得了市民的广泛好评，也有力地推动了山体保护的进一步实施。

山地与平地公园的建设还有一个明显的区别，当资金不足时，先期以步道和慢行系统将市民引入山林，满足“可达、可入、可停、可游”的基本功能，就能提供健身、休闲、赏景的基本功能，进而促进全社会对山地的重视与保护，待今后有条件时，再进一步提升和完善公园品质。

4.4 文化体系植入

山有仙则名，有名则存。借鉴古人的方法，对山的认识，不仅是空间的，更是文化的，推进城市山体的地名体系的建设和特色文化空间格局的梳理，有利于山体的保护。福州古有“三山显、三山藏、三山看不见”，一些低山丘陵甚至山石都能因此留存于城市的空间和历史中。诸如前文所述的梁厝村燕山和五凤朝阳的山水村落格局，如能广为人知，一些小山丘也会得到很好的保护。

5 结语

”望山“是自古到今城市发展追求的理想，但在当代中国快速城市化阶段面临很大挑战，政府重视与公众参与是山体保护规划编制并得以实施的重要保障。福州市的山体保护工作得到了市委、市政府的高度重视，并以规划局、园林局为牵头单位，联动各个部门、各级机关，形成合力、保障实施。过程之中全社会强烈的“山体保护”愿望和城市建设之间的“衡量、抉择、和引导”，折射出的就是城市山体保护的理想和行动策略，可以为山水城市的建设借鉴与参考。

[1] 吴良镛.“山水城市”与21世纪中国城市发展纵横谈——为山水城市讨论会写[J].建筑学报, 1993(6):4-8.

[2] 罗名海.武汉市山体湖泊保护规划构想[J].城市问题, 2004 (2):32-34.

[3] 陈玮.武汉市自然山体保护策略和途径[J].城市规划学刊, 2009 (7):102-105.

[4] 王宁.厦门市完成岛内山体保护规划,为青山撑起“保护伞”[J].规划师, 1999 (3):141-141.

[5] 覃事妮.柳州市山体景观保护研究[J].规划师, 2009(6):36-40.

[6] 杨葳,王文奎,林大地,等.福州市山体保护规划研究[J].规划师,2008(8): 28-31.

[7] 吴良镛.寻找失去的东方城市设计传统——从一幅古地图所展示的中国城市设计艺术谈起[C]∥建筑史论文集, 2000(12):1-6.

The Ideality、Action、Difficulty and Countermeasure of the Mountain Protection in the City——The Practice and Study on The Mountain Protection in Fuzhou

WANGWenkui

(Fuzhou Planning Design & Research Institute，Fuzhou 350108)

The protection of urban mountains is very important in the process of the new urbanization, which is the mainstream consciousness of urban construction. Based on the planning and implementation of Fuzhou mountain protection in the last 7 years, this paper analyzed and reflected the ideality, process and difficulties of urban mountain protection, and put forward some countermeasures.

Fuzhou;Mountain;Protection;Urban;Planning;Landscape

王文奎(1973- ),男,高级工程师。

E-mail:515653972@qq.com

2017-02-15

TU984

A

1004-6135(2017)03-0011-05