全面推进行政事业单位内部控制建设的若干思考

吴晓英

摘 要 2016年财政部在全国范围内开展了行政事业单位内部控制（以下简称内控）基础性评价工作，并且首次将该项工作纳入到了财政决算之中。本文结合此次内控基础性评价工作，阐述了行政事业单位内控建设的政策依据、提出了强化内控的基本方法和措施，并对内控建设中存在的重点和难点问题进行讨论，为各行政事业单位内控建设提供方法借鉴，从而推动各单位内控制度建设工作。

关键词 行政事业单位 内部控制 建设措施

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2017）03-000-01

一、内控建设政策依据

2012年11月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范》（试行），自2014年1月1日起开始执行。《规范》依据行政事业单位具体情况，定位于对经济活动风险的防控，对内控建设的基本要求、控制活动、评价与监督等内容做了规定，涵盖了内控要素，体系完整、操作性强，是行政事业单位内控建设的基本依据。

2015年12月21日财政部发布了“关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见”（财会[2015]24号），要求全面推进行政事业单位内控建设，《指导意见》对行政事业单位内控建设的总体要求、主要任务和保障措施作了指导。

2017年1月25日财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会【2017】1号），自2017年3月1日起施行。用以规范单位内部控制报告编报工作，提高单位内控报告质量，促进单位进一步加强内控建设工作。

二、内控建设的架构、方法和措施

（一）内控建设架构

根据行政事业单位“三定”规定，结合现有的法律法规、管理制度、管理要求和业务环境，由点及面，设定明确的内控目标，完成内控体系框架搭建工作，包括全面梳理优化各类业务流程、明确各项业务环节、识别并评估风险、编制风险清单、确定风险应对策略、明确关键控制节点、制定控制措施和编制控制文档等。

（二）内控方法

（1）不相容岗位相互分离；（2）内部授权审批控制；（3）归口管理；（4）预算控制；（5）财产保护控制；（6）会计控制；（7）单据控制；（8）信息内部公开。

（三）内控建设措施

行政事业单位的内控主要分为单位层面内控和业务层面内控。

（1）单位层面内控措施。单位应当单独设置内控职能部门或者确定内控牵头部门，负责组织协调内控工作；应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；建立健全内控关键岗位责任制，明确岗位职责和分工，确保不相容岗位相互分离，相互制约和相互监督；（2）业务层面内控措施。行政事业单位经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、经济合同的订立执行以及信息化建设等方面，单位应当就这些方面的重要风险和重点环节，按照相互制衡的基本原理规定相应的控制措施。比如预算业务控制，单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。

三、内控建设中存在的重点和难点问题

由于行政事業单位在组织结构、职责范围、机构设置、人员任用、经济活动等方面均有别于企业，所以其内控建设具有较强的针对性和鲜明的特征，同时也存在一些重点和难点问题。

（一）不相容岗位相互分离

对不相容岗位与职责设计不细，部分岗位分离不到位，诸如办公用品的购置、保管、发放同为一人，出纳兼职财务档案保管等问题。这就需要在符合内控要求的前提下，主眼于管理创新，明确相关部门和人员的职责和权限，实施相应的分离措施，建立彼此牵制、彼此连接、彼此制约的工作机制。

（二）单位主要负责人对内控建设的认知

单位主要负责人对内控制度建设的思想认识不够，认为内控制度就是对资金的控制，是资金科的工作。建立和实施内控制度是“一把手”工程，单位主要负责人要转变思想观念，落实“一把手”的责任，抓方案制定、抓任务分解、抓监督落实，同时带头学习和贯彻内控规范，建立和完善内控领导小组，单位主要负责人要亲自抓，分工负责，各方参与，形成合力，将内控制度建设和基础性评价贯穿于单位的各个层级，确保对单位层面和业务层面各类经济业务活动的全面覆盖，全面提升单位的内控水平。

（三）权利运行机制的创建

权利的过度集中或管理缺失是滋生腐败的温床，当前，贪污、贿赂等经济腐败增多，主要原因之一是部门、单位行政管理过细，管理薄弱和管理环节过多而造成漏洞的增多。因此，单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构，管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权、并定期轮岗。构建一个决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。

（四）内部控制评价与监督

当前，行政事业单位内部审计机构不健全，监督力度不够或者形同虚设现象普遍存在，内控的自我评估更是一个全新的事务。为此单位应在符合条件的情况下，设置内部审计机构或建立内控评估系统，通过日常监督和专项监督，检查内控实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内控制度管理，建立起有效的内控评价机制。

四、结语

行政事业单位内控制度建设是一个不断完善、不断修正的过程，内控建设没有统一的格式，单位要根据自身业务特点，在全面梳理现有管理制度的基础上，找准关键控制点和薄弱环节，进一步细化、完善各项制度，将制度贯穿于各个业务层面，从而建立起制度完善，管理高效，监督到位，实施有效的内控制度体系，为国家转变政府行政职能和提高公共服务效率做出贡献。

参考文献：

[1] 刘永泽.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（01）：11.

[2] 樊行健.构建政府部门内部控制概念框架的若干思考[J].会计研究，2011（10）：83.

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