我国检察院环境公益诉讼的实证研究

张梦园+刘佳露

摘 要：近年来，我国经济发展迅猛，而随之而来的一系列环境问题也日趋严重。为了解决此问题，根据我国国情建立环境公益诉讼制度以提供司法救济成为了我国现阶段以法律强制力保障生态环境的一个重大突破。2015年7月全国人大常委会授权最高检在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点，结果卓有成效，但是深入调查研究，其中还存在着许多问题。笔者通过调研发现了其中环境损害鉴定问题亟待解决，下面笔者将以实证调查为依托，分析在环境公益诉讼试点的现状、问题，并提出相应的对策。

关键词：环境公益诉讼试点；检察机关；鉴定

1 现状——重重壁垒，难生其效

1.鉴定机構消极懈怠，遇环境公益诉讼案件则推托行事

众所周知，环境污染的鉴定是一块“烫手山芋”，不仅对于鉴定机构的要求高，而且费时费力。我们在调研时武汉市民事检察部工作人员就提到他们已经多次遇到这种情况——鉴定机构常以初始材料有问题、很难确定因果关系为由不予接受检察机关的委托。无奈，他们只能向外地机构求助。

2.鉴定机构给出的鉴定意见不准确，极大的影响了诉讼进程

鉴定意见的准确性对于诉请能否得到法官的支持具有重要的作用。术业有专攻，鉴定意见涉及诸多专业技能，所以法官通常要依赖专业鉴定机构、鉴定人员的意见来形成“内心确信”。专门负责此环节的检察官向我们反映“我们的鉴定机构过分依赖于环保部门，检测数值都是由它们底下的监测站或者是环保局的环保监察大队作出的，而该数值相对来说不是那么中立”。如何提高鉴定意见的准确性值得深思。

3.鉴定意见证明力受质疑

鉴定机构的环境损害评估资格不明确、鉴定意见的证据能力和证明力受到质疑。如泰州市环保联合会向人民法院提起的环境公益之诉，诉讼中被告对江苏省环境科学学会做出的鉴定意见的证据能力提出强烈反对；在自然之友等诉被告谢知锦等环境公益诉讼中，被告认为，生态修复费、环境损害至修复期间环境功能损失费用的计算方法的鉴定意见，不能证明损失数值，没有证明力。以上实例可以证明，公益组织在提起环境公益诉讼中已经遇到鉴定意见证明力受质疑的困境，而在未来，检察院也将难以回避此问题。

2 探析——机构建设存在盲点

1.符合国家明确规定的具有环境损害评估鉴定资格的鉴定机构数量较少

根据2015年6月最高人民法院发布的《审理环境侵权责任纠纷案件的解释》第八条规定对于环境污染案件事实的专门性问题可以委托有资格的司法鉴定机构和环保部推荐的机构进行鉴定。事实上具有从事环境类司法鉴定资质的机构加上环保部2014年向社会推荐的12家环境损害鉴定机构一共加起来不超过20家。如此数量远远不能满足全国环境污染事件高发的现实需要，而数量少带来的最显著后果即鉴定机构任务繁重，鉴定意见质量降低。该因素对鉴定机构的推托、懈怠具有很强的原因力。

2.鉴定机构地位不中立

在环境这一圈子里，与之相关的鉴定机构或为环保部门的下属机构，或与环保部门有着千丝万缕的联系，因此我们不得不对鉴定机构的鉴定结果的客观公正性进行质疑。实际我们在调查阶段也确实收到不少这样的信息。环境公益诉讼的被告往往是地方的利税大户，在奉行GDP至上的政绩观影响下，这些为地方财政税收做贡献的污染企业往往是地方政府的重点保护对象。因此，行政干预对鉴定意见可靠性的影响力不容小觑。

3.鉴定意见法律效力规定存在缺漏

法律未明确规定不具备环境损害鉴定资质的鉴定人员做出的鉴定意见法律效力如何。环保部在“环境损害鉴定评估机构推荐名录”（环办[2014]3号、环办政法[2016]10号）中不仅列举了推荐的鉴定机构，还同时规定没有列入该名录的鉴定评估机构也可以从事环境损害鉴定评估工作。而最高法、最高检、司法部联合颁发的《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》则要求环境鉴定机构必须统一管理，所以在操作层面上，没有登记的鉴定机构无权进行环境损害鉴定评估工作。法律规定的不明确导致在司法实践中法院认定混乱。无鉴定资质的鉴定机构人员作出的环境损害赔偿以及赔偿数额的鉴定意见，究竟能否作为支持原告主张的证据资料，则成为一个疑问。

3 建议——鉴定制度规范化，加快立法进程

1.健全管理体制，提高鉴定机构的中立性

如前所述，具有环境鉴定评估能力的主力军是环保机构下设的环境监测机构，因此其作出的鉴定意见或多或少体现行政色彩的问题。针对此问题，笔者认为应当建立中立的第三方鉴定机构。此外，在保证独立性的同时可通过明确其违法鉴定责任的方法来促使做出中立的鉴定意见。一方面，设立司法机构的行业管理是司法机构改革的重要核心环节。毫无疑问，“内行对内行”的管理，其优越性是显而易见的。作为鉴定机构与行政机关之间的中介，行业管理不仅可以弥补行政管理的不足，也有助于促进鉴定机构的良性运作、设立科学的准入标准，实现科学管理。另一方面，对鉴定人员违法鉴定的责任认定一直是我国司法体制关注的盲点。鉴定意见作为环境公益诉讼的主要证据形式，是决定诉讼结果的关键因素。因此，明确鉴定人员违法鉴定的责任、将鉴定意见的可靠性置于惩罚机制的保护下，是解决“证明难”问题的必然要求。

2.完善法律规定，明确环境损害司法鉴定机构资格。

针对上面提到的具有司法鉴定资格的环境损害评估鉴定机构过少的问题，我们认为主要问题并不是因为我国的环境司法鉴定机构本身的数量少，而是由于现行法律的规定使得很多本应有资格和能力的鉴定机构无法发挥其作用。一方面我国2015年开始将环境损害作为新的鉴定种类实行登记管理，环境司法鉴定机构建设起步较晚。另一方面，行政部门对环境损害司法鉴定实行了严格审核的统一登记管理制度，环境司法鉴定资格准入门槛进一步提高。笔者认为国家应加大在此方面的投入，适当放低标准，并在立法上予以明确，鼓励环境损害机构积极申请获得司法鉴定资格，以此增加环境损害司法鉴定机构的数量。

3.完善诉前司法鉴定制度。

由于法律对人民法院委托司法鉴定以外的司法鉴定没有明确规定，鉴定机构受当事人委托作出的司法鉴定意见书，往往会在对方当事人的异议下重新鉴定，这势必增加诉讼成本。而在当前构建多元化矛盾纠纷解决机制的背景下，诉前司法鉴定明显更具有旺盛的生命力和快速解决纠纷的动力。现在河南省、江苏省、四川省等多个法院在审判活动中均承认了诉前鉴定制度，这一突破对于检察院提起环境公益诉讼也显示了十分重要的意义。环境污染具有结果的易变性，数据常随时间、天气的变化而变化。倘若能对诉前鉴定意见在司法上予以认可，鉴定机构就能尽早加入检察院的调查活动，这对降低鉴定难度、形成原始材料——鉴定意见——法官心证的互动链具有不可忽视的作用。为此，我们建议，为了保证诉讼效率与公正，我国应逐步探索设立诉前司法鉴定制度。可以由最高人民法院在充分调研的基础上，先以司法解释的形式予以明确，待时机成熟后，由立法机关修改民事诉讼法等有关规定予以增加。

参考文献

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