论军队预算审计转型

马少帅++孙勇阁++戚少博

摘 要：如何在适应审计大环境的基础上，加快推动军队预算审计转型，加强对体制机制调整阶段所涉单位经费物资的监督，更好地发挥预算审计在优化资源配置、聚力战斗力生成的作用，为改革顺利推进提供坚强有力的监督服务保障是当前审计部门、人员所面临的一个重要问题。

关键词：预算 审计

一、当前军队预算审计存在的突出问题

改革开放以来，预算审计地位随着法律、规章的建立得到提高，其审计内容、范围、方法、程序逐步建立起来，性质也主要由消极防弊逐步转为积极纠错，预算审计地位、职能得到进一步提高，然而新形势下军队预算审计体制机制仍面临诸多问题。

（一）预算审计目标定位不高

开展预算审计准备阶段其重点在于把握好审计目标定位。然而长期以来，多数审计人员在审计实践中对审计目标形成的共识是对预算编制、执行、调整过程中经费、物资配置的真实性、合法性进行审查，着重发挥纠错防弊作用。其主要存在以下问题：一是效益性关注不够。缺乏对预算执行情况的总体评价，只是单纯的就执行谈执行。只有在关注军费使用的合法合规性基础上增加对其经济性、效率性、效果性的审查评价，才能真正保证每一分钱都被用在刀刃上，真正实现资源保障向战斗力聚焦的目标。二是主体意识不浓，存在狭隘观念。主要表现在多数审计人员的思想定位还停留在“监督者”层次，没有上升到“军队宏观决策的参谋者”层次上，审计职能作用得不到充分发挥。

（二）预算审计内容覆盖不足

凡是涉及财政资金的管理活动或领域，都是国家预算审计范畴，既包括对预算管理全过程的审计，又包括对预算资金的专项审计和审计调查。而军队预算审计实践中，由于涉及单位多、工作量大、人多事少矛盾突出，审计人员更多的是关注预算编制的合法性、规范性，预算执行的准确性，却忽视了对预算指标批复、下达和资金划拨情况，预算管理措施以及预算安排情况的审查评价，缺乏与具体使用经费部门的信息沟通，对影响预算管理的深层次问题的查究力度不够，无形中缩小了检查范围和覆盖面，无法保证审计质量，审计在促进资源优化配置的作用未能得到充分发挥，更何谈聚力改革。

（三）预算审计阶段时效不强

开展预算审计，是对军队部门预算编制、执行全过程的合法性、合理性、有效性进行监督。目前，军队预算执行主要是在一个会计年度完成的，军队审计部门开展审计都是在军队部门和单位预算执行后进行的，理论上应于编制决算前审计完毕，这样才能确保审计发现的问题在决算中得以校正。然而现实操作过程中，预算执行审计时间安排处于财务部门编制决算阶段，无论审计所需材料的收集和人员的询问谈话都给审计部门带来一定难度，时间上存在冲突再加之决算上报之后难以调整，这就导致一些本来可以在预算执行过程中发现并就纠正的问题不能得到有效解决，从而使得预算审计始终处于“落人一步”的尴尬地位，审计的预防职能和监督时效性大打折扣。

二、军队预算审计转型的含义和必要性

对于上述存在问题，部分专家结合自身理论研究成果或是提出提高审计实效的思考、或是提出深化军队预算审计的探析、或是提出问题的对策性研究，但是对于新时期审计体制机制下预算审计如何适应军队财务改革的总体方向，围绕全覆盖目标要求和管理制度改革来研究和发展预算审计，尚缺乏全面、系统的理论分析和实践操作规程，而转型的提出能够更好地解决这一现实问题，同时也是强化问题整改、规范预算管理的核心所在。

（一）预算审计转型的含义

转型是指事物的結构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程。不同转型主体会根据自身状态及其对客观环境的适应程度决定其转型内容、方向。转型是主观求新、求变，改变旧有模式、状态的过程，是一个创新的过程。究其根本，转型是决策层参考外部环境的变化、对企业的体制机制、运行模式和发展战略进行大范围的动态调整和创新，从原有的发展轨道进入到新的发展轨道。

预算审计转型是指其审计思维、方式方法、技术手段、审计重点的推陈出新，一是在“大财政”科学理念的指引下，由以财务审计为主转为财务审计、绩效审计、计算机审计相融合贯通为一体的模式整合；二是把握审计本身和审计对象的系统性，着力于提高预算执行审计的整体效果，实行预算审计全过程的动态监督，更加高效地发挥审计职能作用，为强军兴军保驾护航，其实质是现有基础上的主动创新、提高和发展。

（二）预算审计转型的必要性

1.是审计职能强化的内在要求

军队审计作为军事经济监督部门，作为中央军委对权力制约的制度安排，在深化国防和军队改革的今天，其作用不应只体现在查错纠弊方面，更应该充分发挥其监督防范、宏观指引、服务建设等作用。预算审计向动态监管模式转变，能够充分掌握被审计单位状态，对其预算编制、执行、决算等环节实行实时、高效的监控，从根本上解决信息不对称问题，充分发挥审计防范作用和“免疫系统”功能，避免经费的不当、低效安排，提升预算效率，同时也避免审计部门“事后诸葛亮”的尴尬境地；预算审计更加注重宏观分析，审查涉及军队经费的管理活动和领域，覆盖军事经济管理各个方面，充分运用数理统计知识从宏观掌握军事资源的运行规律、管理重点、存在问题，开展对经费的结构分析，分析预算管理体制、机制的漏洞，进而提出针对性意见，进一步强化军队审计服务党委决策、保障打赢的建设性作用。

2.是预算改革深化的客观需求

2001年以来，军队预算管理进行了一系列的改革，其中以集中支付为核心的改革成效不菲，但与之协调配套的监督体制改革并没有取得实质性进展，完善预算监督体制是进一步深化预算管理改革需要攻克的难题。军队预算管理改革的目标在于探索、建立财权财力集中、军费分配科学、监督制约高效的军队预算管理新模式。军队预算管理改革中一些专家提出的“预算编审—预算执行—预算考评”这一新型管理系统是对旧有“预算编制—预算执行—预算监督”的创新发展，更加凸显了军队审计部门的监督职能，强化了审计的参与力度，然而这一系统不但需要技术创新、制度约束，更是对审计部门提出新的更高要求，预算审计的转型势在必行。这就需要我们认真反思存在的矛盾，重新审视、研究审计所面临的形势，抓住机遇，努力推进预算审计转型，为改革保驾护航。

3.是部队廉政建设的大势所趋

习主席强调，要把权力关进制度的笼子里。预算是部门建设资源利用和配置的总体安排，是完成事业任务的具体经费保障计划。相对于规范军事经济行为而言，预算本身就是一个笼子，然而我们还应该看到，预算编制不细化、零基预算落实不到位、预算执行“两张皮”、预算经费浪费严重、法规意识不浓等问题依旧没有得到根本解决。同时预算经费分配向来是各单位、部门权力、利益交锋的重点领域，也是腐败的高发领域、“老虎”“苍蝇”的滋生之源。因此要推进预算审计转型，强化问题揭露，抑制部门上项目、争经费的利益冲动，促进资源配置向保障战斗力生成等重点部门和领域倾斜，扭转“重分配轻管理、重收入轻支出、重使用轻绩效”的理财思维，深入介入经费、物资权力分配的运行过程，有效形成分权制约机制，真正为权力套上法规制度的笼子，进一步推进反腐倡廉建设。

三、军队预算审计转型配套措施

（一）完善预算审计法规体系

法律约束是现代预算管理的一个主要特征，国外发达国家其预算管理整个过程都要受到法律制约和立法机构的制约，在宪法的基础上，他们还制定了专门法对预算监督进一步细化，例如美国出台的《预算与会计法案》、《国会预算和扣押法案》、《平衡预算和经济赤字控制法》、《预算执行法案》、《综合预算调整法案》等，这些法律指导着预算程序参与者们的行为。虽然我军财务法规制度随着军事改革的不断深化不断得到完善，但是预算审计法规还处于相对滞后的境地，缺乏健全完善的法规而难以发挥作用。因此一是要充实、完善审计条例，为审计工作的开展提供依据。二是要加快完善预算审计规定、根据现有形势任务开展进一步的修订完善工作。三是要制定操作性强的预算审计实施办法，根据审计类型、目标、内容、对象详细规划实施办法，为审计人员提供最基本的工作指南。

（二）建立预算绩效审计评价体系

当前，预算审计绩效评价还只停留在理论探索、论证阶段，然而从审计服务建设作用来分析，建立完善的涵盖军事、政治、经济效益为一体的军队预算绩效评价指标体系、规范预算审计绩效评估程序是在军费结构和规模既定的基础上优化军队资源配置的重要需求。因此要适应军队改革发展对审计工作的新要求，预算审计内容和审计范圍的确定应在合法合规审计的基础上更加突出预算管理、执行部门的绩效上，从而充分发挥审计为军事经济宏观决策服务作用。一是健全军队预算审计绩效评价的技术方法。在审计实践中，综合运用调查技术方法和分析判断方法，保证数据的真实性与口径一致、标准值选取适当、评议过程规范。二是选好军队预算审计绩效评价指标的选择。指标选取原则要遵循目标性与导向型相结合、全面性与特殊性相结合、科学性与可操作性相结合、定量分析与定性分析相结合的原则。指标内容选取上，应包括预算执行结合和预算管理情况双重评估的内容，预算执行结果的评价通过选取多种评估数据直观衡量预算目标的实现程度，预算管理情况的评价则要采用定性评估的原则，详细评估各个管理主体的责任，通过规章制度落实情况、基层官兵综合评价意见、被审计单位历史数据、相似审计业务所应用过的标准等来综合衡量。

（三）整合优化审计资源配置

预算审计是一个复杂、系统的工程，现行的军队审计体制和人员编制同新形势下审计任务还存在诸多不相适宜的地方。因此要着力整合审计资源：一是推进审计职业化建设。建立分类科学的职业教育培训体系和人才选任机制，确保审计队伍的专业化水平，强化审计队伍建设；建立适应预算审计工作需要的审计人员分类管理制度，保证其各司其职、权责一致；完善审计人员职业保障机制，解决审计人员后顾之忧。二是要结合实际构建由相关综合部门协调牵引，各个业务审计部门共同参与以及将预算审计作为主体的分工配合的审计组织体系，强化聚合力度，提供更加丰富、高效的审计成果。三是建立军地资源共享机制。在中央军委的统一协调规划下，贯彻落实军地融合原则，着力构建军地人员借调、经验成果共享体系，实现国家、军队审计优势互补，互促双赢的目的。