对实施森林分类经营的思考

陈建华

摘要 分析了实施森林分类经营的必要性，介绍了实施森林分类经营的措施，提出了实施森林分类经营的建议，以为促进林业可持续发展提供借鉴。

关键词 森林分类经营；生态公益林；商品林；实施措施；发展建议

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）05-0142-02

Abstract This paper analyzed the necessity of forest classification management，introduced the measures for the implementation of forest classification management，and put forward some suggestions，so as to provide references for forestry sustainable development.

Key words forest classification management；ecological forest；commercial forest；implementing measures；development proposal

实施森林分类经营，就是按照生态公益林和商品林的划分，从源头上调整林业发展结构，优化林业资源配置，使林业生产从以木材生产管理为主转向森林生态系统经营管理为主，以利用性采伐为主向经营性采伐为主转变。实施森林分类经营在于着力构建布局科学、结构合理、功能协调、效益显著的林业生态体系，形成以生态公益林为主导的森林生态系统发展格局，以充分发挥其生态效益，让林业在地方经济发展中发挥更大作用，不断提高林业的社会地位和影响力。

1 实施森林分类经营的必要性

1.1 是提升林业整体效益的有效途径

林业的特点是具有生态效益、社会效益、经济效益，在生产实践中，这三者往往无法兼顾。如果直接体现了经济效益，就失去了其明显的生态效益和社会效益；如果充分发挥生态效益和社会效益，就很难直接体现经济效益。实行森林分类经营，能协调处理好林业三大效益的关系，可从根本上调整林业发展结构、优化林业资源配置。

1.2 可使生态公益林得到更有效的管理与保护

生态公益林追求的是生态效益和社会效益，是以森林生态公益功能的发挥为主要经营目的，这种效益的受益主体往往不能直接表现为经营者，导致经营者投入产出不相符。实施分类经营，采取针对森林的生态公益功能的具体经营措施，实行森林效益补偿机制并由政府投入，使其不再成为经营者的负担，可以有效理顺经营者投入产出关系[1]。

1.3 使商品林得到有效管理与发展

商品林追求的是经济效益，以利润最大化为主要经营目标。实施森林分类经营，可以为商品林开拓一个充分的发展空间，使商品林真正市场化，从而使商品林经营者的利益得到保证，并能吸引大量社会投资，调动广大林农、林业企业的投资热情，增加林业投入，也提高了林农和林业企业收益。

1.4 是实现林业可持续发展的有力保障

实施分类经营对提高林地生产力、农民收入、林业综合效益，推进林业持续健康快速发展具有十分重要的意义。有限的林地资源决定了不可能通过无限扩大经营范围来实现林业可持续发展，只有充分利用林地资源，提高林地生产力和产出率，实施森林分类经营，使商品林实行集约经营，满足人们的经济需求，对生态公益林加强管护、加大投入，充分发挥其生态效益和社会效益。

1.5 是转变林业发展模式的重要条件

目前，为了追求绿化效果，大量造林还是通過政府行政手段干预，特别是生态公益林造林，这不利于调动林农的积极性，造林质量也得不到保证。实施森林分类经营后，生态公益林补偿标准提高并与造林质量挂钩，商品林真正放开，实现自主经营。林农的收益得到了保障，可以有效调动林农造林积极性，真正转变林业发展模式，让林业主管部门走上提供指导服务和监督管理的发展轨道[2]。

1.6 可以有效降低基层林业部门工作人员行政风险

林业行业本身属于粗放型行业，而制订的技术规程却过于细密，如《森林采伐作业规程》规定：主伐皆伐作业5%坡度以下不能超过30 hm2、6%～15%坡度不能超过20 hm2，这些规定在南方林区实际生产中缺乏可操作性，也与商品林经营者的自主经营不相符。并且《森林法实施条例》和《最高人民法院最高人民检察院关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》指出：盗伐林木2 m3或滥伐林木10 m3以上属于数量较大、情节严重，需要承担刑事责任。因此，林业部门工作人员涉嫌失职渎职工作风险很高。2008—2012年，广东省检察机关共查办林业系统渎职犯罪案件180人，是所有行政部门中被查办人员最多的，因而林业部门也成了渎职犯罪的高风险部门。另外，现在采伐工具较为先进、路网发达、运输方便，很容易出现超数量、超面积采伐，林业人员监督管理不到位，就可能涉嫌失职渎职。由于森林资源安全保护工作任务重、困难大，并时刻承担涉嫌失职、渎职犯罪的压力，所以目前基层工作人才流失严重。实施森林分类经营后，政府适度放宽商品林经营相关法律法规和政策，严格生态公益林管护，可以有效保护基层林业队伍降低行政风险。

2 实施森林分类经营的措施

森林分类经营是根据森林主体功能的发挥来经营森林，其实质是森林经营的集约化和细分化。因此，应采取不同的经营措施、管理措施，制订有针对性的法律支撑和政策扶持，建立与森林分类经营相对应的森林资源林政管理制度，制订相对应的森林经营方案和作业规程，实行不同的经营管理措施，管住、管好生态公益林，放开、搞活商品林，实现管护与放活的目标，而不是一刀切。

2.1 生态公益林

2.1.1 高标准高质量造林，确保成活率和保存率。一是因地制宜选择树种，根据不同地区的自然立地条件，选择适宜本地生长的乡土树种；二是以封山育林、天然更新为主，采取全封、轮封等形式，采用混交、抚育间伐、人工促进更新等措施，提高林分质量和生物多样性；三是严格更新造林验收监管，将责任落实到人，细分到山头地块；四是强化抚育措施，根据立地条件和树种有针对性地选择施肥、防病虫、防火等抚育管护措施。

2.1.2 加大投入，强化管护，不断提高生态公益林生态功能等级。一是强化政府的组织管理。生态公益林应按照社会公益性由国家和社会团体出资组织建设，通过宏观调控、政府主导，以总体功能最佳为目标，追求最大的生态效益和社会效益。对具有一定规模集中营造的生态公益林，可以采取林场管理的组织形式，同时还可以积极引入造林承包、管护承包以及招投标等管理方式，以提高生态公益林建设和管理效率。二是提高生态效益补偿标准。生态公益林效益补偿是实施分类经营的核心政策，集体林权制度改革后，经营权和收益权由集体转变为个人，林农对森林、林木的所有权、使用权和林地的使用权，拥有完全的处置权、收益权。林农种植桉树等速生丰产林或其他经济林的收入远比生态公益林补偿标准高，很多林农不愿意将森林划入生态公益林。因此，只有提高生态公益林效益补偿标准，使广大林农得到真正的实惠，群众愿意将商品林调整为生态公益林，才能让生态公益林得到有效发展。三是加大投入，不断提升生态公益林功能等级。生态公益林的建设和管护需要大量的成本投入，主要用于管护抚育以及森林防火、病虫害监测等。要逐步改变现行的造林投入和管理方式，政府部门造林投入，应以生态公益林造林、改造提升生态功能等级为主，投入比例与造林质量考核挂钩，逐步提高林分质量和生态公益林功能等级。四是创新机制，完善森林生态效益补偿制度。建立“以政府投入为主、森林生态效益直接受益单位补偿为辅”的公益林补偿机制。水电、旅游、矿产等生态效益的直接受益单位，应从其经营收入中提取一定比例的资金，用于生态公益林补偿。拓宽补偿资金渠道来源，建立异地补偿反哺机制，下游受益地区应该为森林生态效益给予相应合理的补偿[3]。

2.1.3 严格生态公益林管护责任考核，建立生态效能等级考核制度。一是对生态公益林的生态效能等级进行考核，科学考核、奖惩分明，对达到标准的给予一定奖励，对不合格的给予通报批评并追究相关责任人的责任；二是严格管护，各层次各方面建立岗位责任制，明确职责、严格管护，提高工作绩效。

2.2 商品林

商品林的发展受市场经济制约，所以要全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营和管护，自负盈亏，并由由各经营者自主决定采伐方式、采伐年限。在经营方式上可以实行承包、租赁、拍卖和股份合作经营等形式，由各经营主体自主经营，自负盈亏，实行产业化和高投入、高产出、高效益的集约经营，实现单位面积林地的产出率最大化，促进商品林走向市场化、集约化、基地化、林工贸一体化的产业化发展道路，真正达到“搞活商品林”的目的，使其发挥最大的经济效益和社会效益。政府对于商品林经营不宜采取太多行政手段去管理和干预，也不宜采取严格的计划与目标去控制和考核，而应完全由企业根据市场发展做出选择。

3 实施森林分类经营的建议

3.1 修订《森林法》和《森林法实施条例》中关于法律责任的认定

根据当前社会法制建设和市场经济发展的要求，修订《森林法》和《森林法实施条例》中关于法律责任的认定，适当提高责任认定标准。林业各项方针政策最终都要通过基层林业工作人员落实到村、户和山头地块，工作十分繁重，目前的法律责任认定标准偏低，基层林业工作人员很容易出现失職渎职犯罪。因此，应切实有效保护基层林业队伍的安全，让他们可以安心工作。

3.2 制订分别针对商品林和生态公益林的采伐作业规程

目前的《森林采伐作业规程》并没有区分生态公益林和商品林，建议根据森林分类经营的要求，制订相对应的采伐作业规程，管严生态公益林，适度放开商品林。对商品林的采伐按面积控制，将采伐作业规程适当放开，不再细化。

3.3 科学规划，循序渐进，逐步调整生态公益林和商品林的比例

以肇庆市为例，目前肇庆市生态公益林面积占林地总面积的30%，比例偏低，应根据森林资源状况和社会经济发展水平对生态公益林发展作出科学规划，提高生态林比例，降低商品林比例[4]。

3.4 调整考核指标

考核指标是工作的方向标，应区分生态公益林和商品林，生态公益林追求生态效能，商品林追求经济效益、满足社会需求，两者追求目标不同，沿用同样的考核标准不利于生态公益林和商品林的有效发展，更会掣肘速生丰产林的发展，严重挫伤林农、林业企业投身林业的积极性。

尽管在实施森林分类经营的过程中会有很多矛盾，但实施森林分类经营，是提升林业整体效益的有效途径、实现林业可持续发展的有力保障、转变林业发展模式的重要条件，是一项涉及林业经营管理体制、经营机制、经济政策、管理措施和组织形式等多方面的深层次综合配套改革，是社会主义市场经济条件下林业可持续发展的必由之路。

4 参考文献

[1] 张敬文.林业分类经营改革的探讨[J].中国新技术新产品，2010（9）：171.

[2] 谭开湛.对林业分类经营的几点认识[J].云南林业调查规划，2000，25（2）：13-16.

[3] 唐瑞德，张燕.结合陕西林业生态环境建设谈森林的分类经营[J].陕西林业科技，2000（3）：15-21.

[4] 龚玉梅，倪嶷，谷振宾.我国森林分类经营存在问题与改革方向探讨[J].林业资源管理，2008（6）：8-11.