完善国库制度体系的思考与建议

张高希

摘 要：完备的国库制度体系是央行履行经理国库职责的重要保障。库款的收纳和支拨涉及部门广，业务种类多，规章制度纷繁复杂。本文从经理国库需调整和规范有关部门关系着眼，分析现有国库制度体系中存在的问题，分层次和类别提出完善国库制度体系的建议。

关键词：国库；制度；建议

中图分类号：F830.92 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（12）-0075-03

随着新《预算法》2015年起的正式实施，人民银行经理国库这项制度安排，得到了再次确认，为人民银行进一步做好国库经理工作提供了法律保障。但随着财政金融体制的改革发展和央行国库业务的创新和发展，现行国库制度体系逐渐暴露出一些问题和不足，进一步完善国库制度体系，使其適应形势变化，对央行履行国库经理职责显得尤为重要。

一、国库制度体系中需处理好的几个关系

（一）处理好央行与财政部门的关系

人民银行经理国库，组织办理财政预算收入的收纳、划分、留解、退付和财政预算支出的拨付等业务。在这个过程中需要明确几个问题，首先，财政库款的支配权属于财政部门，其他任何部门都无权干涉。第二，央行对于财政资金的监督体现在核算业务中，即对于不符合国家预算和有关制度规定的预算资金收支，对于不符合业务核算制度规范的业务办理，央行国库部门有权拒绝办理。在经理国库工作中，既要加强国库监管工作，发挥人民银行监督作用，又要顺应财税体制改革，做好服务政府、服务财政部门的相关工作。

（二）处理好财政部门与预算单位关系

财政部门按国家预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，可以认为是按公众的需要供给公共产品。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是实物供给。预算支出能否转化成最终的公共产品还依赖于预算单位是否按财政部门的指令花钱、行事。以前在实际工作中这一问题难以得到很好的解决。财政资金到预算单位后，有时会出现被挪用或不知去向的情况，预算计划没有被很好的执行。因此为了解决这一问题，需有制度进行规范。当今国库制度中采取零余额账户的方法控制预算单位的用款，采取支付直达的方法控制财政资金的去向，使预算单位不按财政部门预算计划行事的情况大为改观。

（三）处理好国库资金状况与信息反映的关系

国库资金收入和支出，特别是支出信息得到及时充分反映，有利于政府掌握财政资金的整体情况，有利于为政府制定恰当的经济决策提供重要依据。财政预算收入和支出的过程中，中间的环节越少，财政预算收入入库速度和预算支出拨付到达速度越快，越有利于财政部门准确及时地把握财政资金的“来龙去脉”。现阶段，信息传递缓慢、信息不对称和信息失真等现象在有关部门和单位不同程度的存在着，一定程度上影响财政政策和政府目标的实现。如何处理好国库资金信息的传递，如何及时、准确、全面反映国库资金信息是现代国库制度设计中需考虑的一个重要问题。

二、现行国库制度中存在的缺陷及问题

（一）央行经理国库职能的法规制度不配套，国库监管职能较弱

一是未明确地方国库业务由人民银行分支机构经理的法律地位。新《预算法》明确了中央国库业务由中国人民银行经理，但规定“地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，这给地方国库业务办理是否仍是经理性质带来不确定性。二是关于国库行使监督权的法律法规不健全。新《预算法》虽明确央行经理国库体制，却未明确赋予央行在财政预算执行中的监督权限。央行经理国库的职责与权限，局限于《国家金库条例》及《国家金库条例实施细则》中有关条文，出台时间较早，仅笼统规定国库对预算收入入库、库款支拨、退库等有一定的监督权，而对于入库过程中发生的虚增收入、延压库款等违规情况，未有明确的处理措施。三是不能及时反映国库监管的新变化、新要求，对国库部门监管地位的规定不明确，国库监管职能难以发挥。

（二）国库规章制度及操作规程未能涵盖国库业务的全过程，不能完全满足国库业务的快速发展

随着国库服务对象的不断拓宽，除了财政、税务、海关等征收机关以外，正逐渐向行政机关、企事业单位甚至纳税个人扩展。但现有的一些国库制度规章和操作规程未对国库业务处理的全过程予以规定。如虽然出台了《财政国库管理制度改革试点方案》等办法，但对商业银行办理财政支付清算业务监管的具体内容和方式，尚未有明确的规定。不同部门颁布的规定之间，同一部门不同时间发布的规定，存在着不一致的情况。在一定程度上阻碍了国库业务的开展，规章制度的建设滞后于当前国库业务的发展。

（三）在国库改革和创新业务上法规制度有待建立和完善

首先，如在国库集中支付业务方面，由于目前绝大部分采取商业银行代理支付模式，即由商业银行代理行先行垫付资金，随后再向人民银行国库进行清算，只要商业银行清算资金与额度清算单一致，国库即行划拨资金，因缺乏有关法规制度的支撑，国库部门无法对预算执行进行监督，存在一定违规支付风险。其次，近年来地方一些国库业务创新，办理了社保基金、工会经费征缴及多项直接支付业务。基层国库自行摸索建立业务管理办法，相关制度流程不甚一致，创新业务缺乏统一制度保障，不利于创新业务的顺利开展。三是在实施国库集中收付制度之后，为提升国库资金的效益，开展了国库现金管理，但在如何丰富国库现金管理操作方式，保障国库资金安全方面，相关制度亟待建立和完善。

（四） 有关国库制度流程对业务指导针对性不强，可操作性仍显欠缺

如在有关退库方面，《国库会计管理基本规定》虽然有相关规定，但在实际业务操作中，由于退库业务涉及部门多，出台涉及退库文件的部门也较多，以及在横向联网条件下进行退库审核等情况，使得退库处理程序和手续都较复杂，业务操作中仍感依据有所欠缺和不便。业务操作方面，现行的《国库会计核算业务操作规程》，发挥着具体指导国库业务操作和国库资金清算的作用，但在涉及商业银行代理国库业务方面，国库集中支付、电子缴税等信息管理方面，有些地方规定简化不细致，有些地方规定不明确，业务操作指导的针对性不强。

（五）部分制度制订时缺乏统筹，存在交叉重复和表述不一致

如《国家金库条例》规定：预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付，与现行的国库集中支付制度和做法显然不一致；另外，《国库会计数据集中系统操作规程》、《国库会计数据集中系统业务处理办法》等业务管理制度办法中，和《国库资金风险管理办法》、《国库监管工作指引》等监管办法中也存在着表述不尽一致的情况。这些制度办法和其他诸如《中国人民银行国库会计核算监督办法》等一些制度办法中也存在一定的交叉和重复。给相关业务的开展带来一定困惑和不便。

三、完善国库制度体系的思路及建议

（一）完善国库制度体系法律法规，理顺财税库银关系

健全的法律法规是央行履行经理国库职责的重要保障。首先，在《中国人民银行法》和新《预算法》的基础上，作为下位法的《预算法实施条例》应充分体现央行经理国库制度精神，应对以下国库有关内容进行明确：一是地方国库业务由中国人民银行分支机构经理， 二是国库对财政存款的开户和财政库款支拨的核算监督，三是对银行业金融机构代理国库业务进行监督和管理等。其次，适时修订《国家金库条例》，细化国库职责与权限。进一步理顺财政、税务、国库、国库代理银行的关系。构建制度框架体系，要以加快库款（税款）准确、及时入库，库款资金安全，预算拨款拨付快速，拨款使用正确合理为主线，充分考虑财政、税务、国库体制状况和业务发展趋势，合理划分职责权限，使制度体系具有全面性、针对性、可操作性和前瞻性，较好地为财税部门服务，为人民银行履行国库经理职责服务。

（二）对现有国库各类制度进行梳理完善

应在国库制度体系框架内，分类别制订完善业务规章，一是完善国库基本制度，如国库收支方面，推行非税收入直接缴库，减少非税收入收缴中间环节及资金的沉淀时间；支出可改为人民银行国库直接办理财政直接支付和授权支付，通过国库单一账户将资金直接支付到收款人账户。国库现金管理方面，应总结经验，制定完善相关办法，促进国库现金管理规范发展。二是完善国库综合管理制度。包括国库业务管理及人员管理制度、国库岗位设置及岗位责任制度、国库计算机及业务系统管理制度、国库统计分析制度等制度。三是完善国库业务操作规程等业务管理制度。国库业务操作规程依据有关制度制定，着眼于业务操作实际，包括国库会计核算和国库统计分析等方面。四是完善国库监督管理制度。国库监督管理要把国库资金风险防范作为重中之重，从操作风险、系统风险等方面考虑，强化对国库业务事前、事中、事后三个阶段的监督管理，有效加强国库资金风险的内部监控与外部监督的相互结合。

（三）完善国库制度的执行和评估体系

定期对现行国库制度体系的科学性和有效性进行动态评估，充分考虑国库业务发展，以及国库电子化和网络化发展，及时修订相关制度，并以制度形式加以固定。要将制度执行作为国库制度建设的重要一环，大力强化制度落实。通过检查、考核、跟踪问责等方式，确保各项制度执行到位。通过建立科学高效的内控管理机制，提高国库制度的执行力，促进国库工作上台阶，金融服务水平上档次，保障人民银行经理国库工作任务的圆满完成。

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The Reflection and Suggestion on Perfecting the State Treasury System

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC，Xian Shaanxi 710075）

Abstract：A complete state treasury system is the important guarantee for the central bank to fulfill the responsibilities of managing the state treasury. The state treasury business involves many departments， and there are various and complicated regulations. From the perspective that managing the state treasury needs to adjust and standardize the relationship among relevant departments， the paper analyzes the existing problems in current state treasury system， and puts forward suggestions on perfecting the state treasury system from different levels and categories.

Keywords： the state treasury； system； suggestion

责任编辑、校对：王红莉