公安行政不作为及救济探析

梁伍

摘要：实践中，行政不作为有可能出现在公安行政执法、监管等环节中影响警民关系。从行政不作为的概念及构成要件来分析公安不作为给公民造成的危害；行政不作为的救济途径及存在问题，并提出救济途径的完善建议。

关键词：行政不作为；行政复议；行政诉讼

中图分类号：D922.1；D925.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）033-0000-02

公安是维护社会秩序稳定的勇士，全心全意为人民服务，但也不能完全排除在警队中有些工作人员怠慢，忽视行政相对人或者玩忽职守的行为。公安行政不作为的频繁出现，直接影响公安在百姓心中的美好形象。

一、行政不作为的概念及构成要件

不作为行政行为，是指行政主体消极维持现有法律关系的行政行为，通常以不作为的方式表现出来。[1]行政主体须有履行行政职责的义务才属于行政不作为。其中行政不作为最典型的案例当属引发高级人民法院出台的司法解释中四川农民状告“公安不作为”的案子。这个案子里的被害人李某每次都及时向当地的派出所报案，但是派出所的民警以郑某是疯子为理由拒绝为李某出警。李某经常被疯子郑某打伤，多次报警均没有效果，使自己与家人经常处于担惊受怕当中，有一次由于经受不住疯子郑某的殴打从自家的二楼跳下，腿部造成严重的伤害，经相关部门鉴定为八级伤残。这个案例中公安的行为是否与李某的人身伤害有关系呢？首先应判断公安的行为是否属于行政不作为违法。而认定行政不作为，须从行政不作为的构成要件来分析。行政不作为的构成要件包括：

1.行政主体须履行特定义务。不作为中的特定义务有以下特征：第一，行政主体的作为义务应是行为人对法律所期待的某种特定义务。这种义务可以是法律明文规定的，也可以是职务或业务所要求的，或者法律义务道德规范限定的先行行为所引起的。《人民警察法》第21条明确规定警察有救助的义务，对于警察的行政不作为须承担法律责任。可见，对特定作为义务不作为作出否定性的评价，是因为它在生活中的应用违反了法律的明文规定。法律所期望的义务不同于道德所期待的义务，它具有可操作性、强制性、责任追究性和相对稳定性，由此产生的义务更具有特殊性[2]。第二，行为人没有履行该特定作为义务的行为与法律所规定的作为违法具有相同的价值。为了把违法特定作为义务的不作为认定为符合构成承担责任要件的实行行为，它必须与在法律上符合构成要件的作为行为具有相同的价值。只有和作为违法视为等同价值的不作为才是承担责任的实行行为。如果在现实生活中的警察不设法履行其保护人民群众生命财产安全的特定义务，放任“追杀毁物”行为的进行而没有采取积极的制止和拯救行為的，是属于行政不作为须承担责任。

2.行政主体应当履行的具体法定作为义务没有履行。具体法定中的“法”是指我国宪法，法律，行政法规规章等法律。例如，法律中规定警察有维护秩序，救助公民的义务。对于法律并没有明确规定，而是公民自己提出来的要求，如帮忙开锁，接送小孩等，如果警察没有履行，并不构成行政不作为。

3.行政主体必须具有履行相关法定义务的能力，即有条件履行法定作为义务而没有履行。这是行政不作为存在的前提。如果行政主体没有履行其法定义务的能力，当然不能要求行政主体承担其行政不作为的法律责任，法律之所以把不作为视为违法并要求行政主体承担责任，是因为他未尽能尽的特定义务，如果行为人确实无能力履行，并且基于时间、空间等不能为条件的限制，以及缺乏必要的知识、技能而对其未履行的特定作为义务而承担责任，则会违背主客观一致的原则。假如上述的公安接到报案，如果尽了一切应尽的积极制止和挽救的行为仍然不能阻止悲剧的发生，那么对于损害的结果就不宜由公安机关承担行政不作为的责任并予以赔偿。未履行和不能履行是有很大区别的。未履行是“能而不为”，而不能履行是特定条件下没有能力去履行法定义务的情形。

4.行政不作为具体表现为程序方面的不作为。程序方面的不作为是指行政主体对当事人的申请没有作出实体决定的行为。主要包括为不予答复和拖延履行两种。

公安机关依法负有保护公民的人身安全和财产的法定职责。上述案例中，民警接到求救的电话未给予及时的救助，这样的行为违背了《人民警察法》规定的职责和义务，这种对待百姓求助冷漠的官僚态度，是典型的行政不作为的表现。

二、行政不作为的救济途径及存在的问题

我国规制行政不作为的现象主要有两种途径，分别为行政复议和司法救济。行政复议是指启动行政系统自身的纠错机制与程序，通过上级机关对下级机关的监督与领导，由上级机关直接命令下级机关进行作为[3]。司法救济是在行政相对人对于行政主体的不作为违法向法院提起行政诉讼。相对于行政诉讼来说，行政复议的优势为效率更高，因为被复议的行政机关与被申请的行政机关是上下级领导关系，可以直接启动纠错模式。但是也有可能行政机关间是上下级关系，容易出现上级“关照”下级的情况，对行政相对人造成权益上的损害。所以行政复议属于初级的救济方式，当行政复议的结果没有达到行政相对人所期望的结果遏制行政不作为时，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼的优势是可操作性强，能有效的解决现实中的问题，但是行政不作为在理论上的缺陷，导致许多行政不作为的案件不能通过行政诉讼程序来解决问题。在办案受理中，行政诉讼的受案范围比较狭窄，起诉期限的规定上有一定的缺陷，若行政诉讼判决生效后执行起来也比较困难，不能有效的保障行政相对人的合法利益。行政不作为救济途径中存在的问题不能有效的解决，使得公民的权益受到侵害时投诉无门，将会影响政府的公信力，破坏公民对政府的信任。

三、行政不作为救济途径完善建议

（一）行政复议方面的完善

虽然行政复议在制约行政不作为的力度和效果没有行政诉讼强，但是行政复议也有其优势和不可替代性。因此，行政复议程序中存在的问题需要进一步的完善，才能更好的制约行政不作为的现象。笔者主要从以下几方面来提出完善行政复议的建议：第一，增加提起行政复议的主体，让利害关系人也能提起行政复议，这样才能更好的保护当事人的利益。第二，确保行政复议过程中的透明性，让行政相对人和公民都能更好的监督行政复议法定过程，确保行政复议程序的公正性公平性，增加公众对政府的信任。第三，完善行政复议的程序，使行政复议有法可依。第四，完善行政复议的赔偿制度，当行政不作为造成损失时可以获得合理的赔偿，真正保证行政相对人的权益，使得行政救济更有实效性。第五，扩大行政复议的受案范围，行政相对人因行政机关的不作为受到损害时，能找到合理依据寻求行政救济，而不是仅仅局限于先行法律列的范围，不能有效的保障行政相对人的权益。

（二）行政诉讼方面的完善

行政诉讼在监督和执行的力度方面虽然比行政复议的力度更大，但是在实际操作当中行政诉讼仍然有许多需要完善的地方。对于完善司法救济可以分为以下几方面：第一，完善行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》中虽然对行政不作为的现象作了明确的规定，但是仅以列举和排除的方式来作出规定，受案范围相当之小，公安机关的有些不作为行为给相对人的合法权益造成损害是不在法律列举或排除的范围内的。若行政相对人受到公安不作为的侵害不属于法律列举内的情况，向人民法院提起行政诉讼将不被受理。而公民的合法权益受到侵害却遭受投诉无门，这会导致公民对政府的不信任，故行政不作为案件可提起诉讼的受案范围应该扩大，保护受侵害公民的合法利益。第二，完善行政不作为案件执行困难的问题。实践中，法院执行行政案件时受各种因素的影响，导致执行困难。因此，为了确保法院能顺利完成执行任务，保护当事人的合法权益，适当的增加行政主体的处罚力度和罚款金额，可以达到震慑的作用，促进法院执行的进度。

（三）行政赔偿方面的完善

我国《国家赔偿法》中没有明确规定公安不作为给公民造成损失时应由国家承担赔偿责任，建议将行政不作为侵权列入国家赔偿的范围。有损害结果的发生，就应当有相应的赔偿。因公安行政不作为导致个人的损失或伤害，在国家的赔偿条款中却找不到相应的依据，这实质上是我们国家赔偿法上的一种缺陷。因此，将行政不作为违法的责任归于《国家赔偿法》，能有效的保障公民的利益，同时也能监督行政机关依法行政。

参考文献：

[1]莫于川.行政法与行政诉讼法（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[2]李婕妤.论公安行政不作为及其认定[J].湖北警官学院学报，2006（6）：18-21.

[3]刘宏博.论行政不作为的救济途径[J].学术交流，2014（4）：52-55.