基于PPP模式水务环保项目的案例研究

胡婉婷

【摘要】水务环保项目是民生工程建设，近年来，地方政府普遍采用PPP模式建设水务环保项目。本文首先分析水务环保项目引入PPP模式的背景以及概念，其次以蚌埠市怀远县为例进行案例分析，认清PPP模式存在的风险，之后提出合理化建议以期对其发展有所裨益。

【关键词】PPP；水务环保；蚌埠怀远

一、引言

在十三五规划中明确表示要做好美丽乡村建设，做好水体治理以及污水处理工作。水资源是人生存之本，但是同时水资源为一种公共资源，具有明显的非排他性，因此不可避免地会造成水资源的浪费。为保证水资源的可持续发展，我们要做到开源节流，不仅要开发其他可用资源、保护水资源，还要重视污水处理等环保项目的开展。

近年来，国家愈来愈重视环保行业，2015年国家财政环境保护支出共计4802.89亿元，同比增加25.86%。但是环保行业作为投资周期长、投资规模大的特殊行业，目前仅依靠地方财政已经远远不能 满足需求。另外，在2014年国务院发布关于地方债务的管理意见中，明确指出“地方政府只能通过政府及其部门举债”，进一步加重了财政资金负担。

将环保行业市场化，使得社会资本进驻，引入PPP模式，一方面可以集聚社会资本力量，充分利用资金，激发资金活力；另一方面，对于政府，减少了环保行业的巨大资金压力和财政负担，同时以监管者的身份进入各大项目，保证了项目的质量以及建设运营效率。

二、PPP模式概念

PPP模式（即Public Private Partnership）是政府與社会资本联合共同建设公共设施或者提供公共服务的合作关系。蚌埠市怀远县国祯污水处理有限公司（以下简称“怀远国祯”）为怀远县第一个PPP模式下的水务环保项目成立的项目公司SPV（特殊目的实体）。该项目采用PPP模式中较为常见的BOT模式，政府授予怀远国祯特许经营权期限30年，怀远国祯建设、运行、维护怀远县涡北污水处理厂，到期后将全部设施无偿移交。项目公司通过收取污水处理费和管网维护服务费进行收回前期投资和取得盈利。

三、蚌埠市怀远县PPP项目案例分析

2015年7月，怀远县住房和城乡建设局与安徽国祯环保节能科技股份有限公司（以下简称“国祯环保”）在多次谈判后，达成一致，并签订了《怀远县污水设施PPP项目特许经营权》。怀远县涡北污水处理厂处理工艺采用卡鲁塞尔氧化沟工艺技术，规模为2.0万m3/d，主要建设沉砂池、氧化沟、二沉池、深床滤池等污水处理设施。涡北污水处理厂建成后第一年保底水量为1.2万吨/日、第二年保底水量为1.5万吨/日、第三年保底水量为1.8万吨/日、第四年保底水量为1.8万吨/日、第五年及以后每年的保底水量为2万吨/日。

蚌埠市怀远县原已有一座怀远县污水处理厂，公开招标建设BOT模式下的涡北新区污水处理厂的原因是如下。

（一）怀远县财政压力较大

自2013年以来，蚌埠市怀远县经济增长势头良好，地区生产总值由190亿元增长至2015年的239亿元，年均增长率为7.95%。同时，怀远县地方财政预算支出也在不断增长，由53.57亿元增长至67.4亿元，年均增长率为8.1%，政府负债余额更是由16亿元增长至43亿元。在政府财政预算压力较大的情况下，如果一味依赖县政府进行大型污水处理项目建设，政府举债过重，加重地方政府财政负担，影响其他基础设施建设，不利于资源的有效利用和分配。

引入PPP模式，怀远县委托怀远县住房和城乡建设局进行项目的监督工作，与国祯环保进行基础设施建设合作，前期怀远县政府不需要任何出资，由怀远国祯负责融资、建设涡北污水处理厂，一定程度上缓解了政府一次性出资建设大型基础设施的财政压力。

（二）污水处理水量

随着怀远县城市化进程的加快，第一产业产值也屡创新高，在2015年第一产业产值已达63.3亿元，同比增长4.7%，工业用水以及生活用水的需求也不断扩大。仅仅依靠目前的怀远县污水处理厂已经不能满足需求，污水处理设备长期超负荷运载使得设备损耗较大、污水处理质量不断下降，对于湖泊河流生态环境以及地下水安全都存在一定的风险。因此在怀远县涡北新区建立污水处理厂是需求推动的重要结果。

同时，怀远县是蚌埠都市区副中心城市，涡河、淮河、荆山、涂山形成“双山双水绕双城”的城市格局。合理开发怀远县旅游资源，以旅游业带动怀远县经济发展，因此怀远县政府应当重视水体保护以及生活污水、工业废水的处理工作。不仅为人民提供美好的生活环境，还建成良好的招商引资环境以及促进旅游业发展。

四、水务环保PPP项目风险分析

PPP模式虽然受到了各地方政府的极力支持，但是依旧不能忽视的是其存在一定的风险。首先地方政府应当充分认识到水务环保PPP模式存在的风险，其次应当考虑如何在风险较低水平下发挥PPP的最大化作用，达到帕累托最优状态。

（一）建设风险

由于基础设施建设中普遍存在着对建设周期以及建设资金要求较高的现象，尤其是水务环保项目，在建设的初期购买基础设备、建设二沉池、氧化沟等需要较高的初始资金投入。如果社会资本在短期出现了资金链断裂的风险，建设将停滞不前，贷款资金无法按时归还等一系列影响。

（二）政策风险

政策支持是PPP项目建设的重要推动因素，但是在不同时期不同领导班子的领导观念不同。部分在建设的PPP项目会因为地方政府的领导人的变更而无法正常开展。同时也存在部分领导者为了一己私利或者盲目迎合政策风向，在没有实地考察调研的基础上盲目开展PPP项目，在项目进行中期发现项目建设不符合人民的基本生活要求，因此项目中断。

（三）企业履约风险

PPP模式将社会资本引入到城市基础建设或者基础服务中。众所周知，社会资本具有逐利性，在项目建设中部分企业会为了公司利益擅自变更在合同中承诺的设备或者提供的服务质量。因此政府在此种模式下应当对项目建设采取严格的监管措施，保证项目的正常开展以及良好运作。

（四）事故风险

在基础设施建设以及运行维护中如有安全事故的发生，不可避免的将滞后PPP项目建设及开展，给PPP项目带来损失，对企业和政府都将产生一定程度的影响。

五、PPP水务环保项目的建议

（一）完善制度保障

近年来，PPP项目不断涌现，随着“水十条”的落地，水务环保建设也风生水起。但目前对于PPP项目的立法法案还不健全，没有明确的对PPP项目合同签订双方的权利义务进行划分，在PPP项目开展中存在的违约行为如何进行赔偿以及处罚也没有明确的制度保障。因此，为吸引更多优质社会资本进入PPP项目建设，应当完善对于PPP模式的立法，为项目开展提供良好的制度保障。

（二）多方监管

在PPP模式中，一般由政府充当監管者的角色，但是不能完全由政府一方进行监管，可以招标第三方监督机构，在公平公正公开额情况下，对于PPP项目建设、运行、维护进行监督。不仅可以开展有效合理的监督工作，还可以以合同双方角度考虑项目进展进度和开展情况。

（三）政府扶持，给予优惠政策

水务环保项目是关系到人民群众生活的基础设施建设，因此政府应当加大扶持力度，对于中标的水务环保PPP项目给予税收、土地等优惠政策，吸引更多社会资本入驻。例如，水务环保PPP项目企业所得税享受国家规定的“三免三减半”的政策优惠。

（四）创新金融产品工具

对于PPP水务环保项目，一般存在着较大比重的银行贷款。例如，怀远国祯以特许经营权质押在中国农业银行股份有限公司怀远支行贷款7800万元。面对如此庞大的资金需求，金融机构应当主动创新金融产品以及金融工具，充分做好资产证券化工作，在风险可控以及还款来源有保障的情况下为企业提供PPP项目资金。

蚌埠市怀远县通过PPP模式建设怀远县涡北污水处理厂，缓解了怀远县政府的财政资金压力，也为怀远人民提供了较为良好的生活环境以及投资环境。对于在水务环保项目中引入PPP模式，不仅要考虑如何规避可能出现的风险还要发挥社会资本的最大化作用，提高项目建设效率、优化项目质量。同时，国家立法机关应当完善有关PPP项目的立法，提供完善的制度保障。在良好的金融市场以及政策环境下，开启水务环保PPP项目的新篇章。

参考文献：

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基金项目：

本文属国家级大学生创新创业项目《基于PPP模式水务环保项目的案例研究——以蚌埠市怀远县为例》（编号：201610378451）阶段性研究成果。