论精准扶贫视角下的农村土地流转风险管理研究

刘蓼+王雨

[摘 要]土地流转对促进土地资源优化配置、提高农业经营效益、实现农业现代化、促进农村新型城镇化建设具有重要意义。文章基于连云港市赣榆区土地流转的实证研究，通过实地调研及深入农户走访，发现在新型城镇化进程中，该区土地流转存在着流转服务体系建设不规范、对土地流转认识不到位、干群关系紧张、土地承包管理工作不完善等潜在的社会风险。对此，文章提出了增强风险管理理念、建立健全土地流转管理和服务体系、创造就业等具有可操作性的对策和建议，对更好地预防和减少农村土地流转风险事件的发生，进而建立健全农村土地流转的风险防范机制，实现农村的稳定和谐发展具有重要的现实意义。

[关键词]土地流转；农民；风险管理；精准扶贫

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.241

1 土地流转产生的积极效应

赣榆区人多地少，农村人均占有耕地仅1.1亩，第二、三产业发展相对较慢。近年来，随着国家土地政策的落实，赣榆区已累计流转土地面积34.81万亩。其中，种养大户经营21.91万亩，农业龙头企业经营8.08万亩，城镇居民及其他组织经营4.82万亩。

1.1 加快了农民致富步伐

土地流转使部分农民在享受出租土地收入的同时，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，获得劳务收入，增加可支配收入。调查表明，转让土地后农户的人均收入比自己经营土地收入平均高出600～1200元。

1.2 推进了农村劳动力转移

通过土地流转，会手艺、头脑活、善经营的农民更多地离家外出务工。据统计，土地流转后全区每年新增外出务工人员都在3000人以上，全区年均劳务收入达到6亿元以上，起到了增加农民收入和活跃城乡经济的目的。

1.3 推进了农业产业化进程

厉庄镇蓝莓基地等17个“千亩连片”农业园区顺利推进。其中蓝莓基地计划采取公司加农户形式，实行统一管理模式，可以极大地提高农业的产业化程度和农户的效益。“四季田园”现代农业示范区更是连云港市赣榆区农业建设中的新亮点；崛起的江苏雅仕沙河农场，将是江苏省现代化程度最高的农业园区。

2 土地流转过程中存在的社会风险

2.1 土地流转产生的社会治理风险

赣榆地处苏北，属于经济欠发达地区。该地区在农村社会保障制度还没有完全建立起来的情况下，随着土地流转进程加快，大批失地农民进城务工，给城市的交通、住房、卫生带来了不少的压力，还有部分失地农民因务工难等原因返乡，他们情绪激动、挑衅滋事，给社会治理工作带来一定困难。

2.2 土地流转产生的政府公信力风险

赣榆区的土地流转工作大多由政府主导，土地流不流转、流转多少亩、流转的价格、合同的签订等，政府都参与其中替老百姓做决定。在政府主导的土地流转模式下，为缩短流转时间、加大流转规模，加快实现农业的规模化经营和農业产业化，政府注重保护承包方的利益而忽视农民权益的现象时有发生。这一现象让农民以为大规模土地流转就是政府的“面子工程”。政府是以牺牲农民的利益为代价满足承包方的需求，加剧了干群矛盾，影响了政府的公信力。

2.3 土地流转产生的习俗文化风险

文化是生产力的重要因素，以村为单位的宗族文化在农村具有很强的生命力，而且对农村经济社会起到重要作用。土地流转后，大量失地农民进入“城市”，成为“市民”，脱离宗族文化，甚至宗族文化消失。以塔山镇为例，2010年以来，依托万亩良田工程，对小官庄、范庄、小探马3个村整体搬迁，搬迁农户722户，成立新的中心社区。农民的生产生活方式发生较大改变，越来越城市化，3个村流转的近2万亩土地，统一交给镇农业经济发展公司托管经营，每年按亩折算领取粮食。由于农民生活习惯和文化水平差异，他们在新社区找不到存在感，缺乏文化认同感，无法适应和融入“城市”生活。

2.4 土地流转产生的粮食安全风险

土地流转对实现农业现代化、促进农业产业持续稳定发展发挥了重要作用，但现阶段我国农村土地流转由于缺乏有效规范和监督，极易引发农业安全风险。第一是流转土地的“非粮食化”。土地流转后“非粮食化”现象比较普遍，种粮大户、家庭农场和农民专业合作社等为获取更多的经济效益，而从事花卉业、养殖业等收益较高行业，对粮食安全造成很大威胁。赣榆区累计土地流转规模经营104万亩，其中粮食种植37万亩。第二是流转土地的“非农业化”。这对粮食安全造成的影响尤为严重。农村土地流转后，土地的运用应该以现代农业生产为主导产业，一些部门和个人利用农地流转手段，非法改变农地用途，牟取部门和个人利益。

2.5 土地流转产生的失地农民权益风险

赣榆区分为山区、平原、沿海三个区域，土地流转均价每亩每年800元左右。山区丘陵地较多，地质差，流转价格每亩每年在600元左右，有的甚至还更低。以粮食实物结算的标准为：每亩每年水稻550斤、小麦300斤。调查发现，土地流转后家庭收入变化不大的居多。一些合作社、股份合作公司的补贴能否及时到位也是未知数，农民的土地流转收益难以得到保障。

3 对土地流转的建议和思考

3.1 强化宣传和引导，创新土地流转形式，使土地流转由被动逐步转向自发

一是要加强对土地流转现实意义的宣传。充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传。二是要加强对土地流转典型的宣传。对那些在土地流转过程中，观念较新、经营效益较好的经营大户要充分利用各种媒体进行大力宣传，切实发挥典型的带动作用。三是创新形式，主要包括三种模型。第一种是龙头企业带动型：鼓励农民以土地承包经营权量化入股，以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，发展规模经营。第二种是合作社带动型：鼓励农民专业合作社围绕建立农产品原料基地，与村集体经济组织合作组建股份有限公司，开展标准化生产，发展规模经营；组织农民以土地承包经营权入股，联合成立土地股份合作社，开展规模经营。第三种是优惠政策带动型：采取产业政策倾斜、税收优惠等多种措施进行扶持，推动土地流转、规模经营稳步发展。

3.2 依法进行土地流转，保护农民合法权益

要切实加大对《合同法》《农村土地承包法》等相关法律的宣传力度。进一步规范土地流转程序，组织相关部门拟定具体实施办法，规范土地流转合同内容，明确承租双方的责、权、利，规范引导双方履约行为，加强契约规范管理，并且积极做好法律咨询和服务，防止因土地流转出现新的矛盾纠纷。

3.3 发挥政府的引导作用，加大基础设施建设及农村社会养老保险

一是应该将农村土地流转工作列入政府重要议事日程，做到主要领导亲自抓、分管领导具体抓，并将土地流转工作列入年度考核的重要内容。二是政府必须加大对农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，改善水利、电力、道路等生产条件，为农业规模化经营创造条件。三是加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性，才能打消农民的后顾之忧，提高他们对于土地流转的积极性。

3.4 落实土地流转补偿金，完善相关法律法规

在土地流转过程中，必须关注农民土地补偿金的落实情况。建立专门针对土地流转补偿金的长效机制，并进行动态管理。补偿办法要和农民商量，不能只有基层干部等少数几个人说了算。这样农民既享有了对土地流转的知情权，又增强了他们的主人翁意识，同时杜绝了基层干部滥用职权、从土地流转中获取利益。

3.5 健全和完善土地流转服务体系

一是做好宣传发动工作。通过党员冬训、全镇干部大会等形式深入宣传《农村土地承包法》等法律法规，使广大干部群众了解到土地流转是发展高效农业、实现规模经营的有效途径，是农村经济发展的必然趋势，是利国利民的重要举措。二是建立土地流转信息库。完善镇级农村土地流转服务平台，设立土地流转信息库。依托农经综合管理网络平台，积极开展土地流转登记、信息发布、土地评估、变更等服务。三是流转过程规范管理。从完善流转合同入手，規范流转程序，采用统一格式的文书档案资料，规范流转，切实维护农民利益。

参考文献：

[1]谷彬.从大数据监测看我国农村土地流转[J].中国市场，2014（45）.

[2]武凤平.农村土地流转中存在的几个问题与对策分析[J].中国市场，2013（41）.