地下综合管廊PPP项目的调价机制研究

阙祖晖

摘要：本研究在PPP项目调价机制研究现状分析的基础上，提出了包含价格调整原则、触发条件、调整周期、调整方式、调整流程共五部分的地下综合管廊PPP项目调价机制，并结合综合管廊PPP项目的特性就该五部分内容进行了詳细阐述。最后本文以西部某地区地下综合管廊调价机制为例进行了应用举例，说明了综合管廊PPP项目调价机制的内容和应当考虑的因素。

Abstract： Based on analysis of research status of PPP project price adjustment mechanism， the thesis brings forward utility tunnel PPP project price adjustment mechanism which contains five parts including price adjustment principle， triggering condition， and adjustment period， mode & process. Combined with the characteristics of utility tunnel PPP projects， the content of these five parts is explained in great detail. In the end， the application example is given in this paper. It thus indicates that the considerations should be given to the factors and content of utility tunnel PPP project price adjustment mechanism.

关键词：地下综合管廊；调价机制；政府与社会资本合作

Key words： utility tunnel；price adjustment mechanism；public-private partnership

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）10-0071-03

0 引言

地下综合管廊是指建设在城市地下空间，将电力、通讯、燃气、供热、给排水、广播电视等公共设施管线收纳在内，具有完善的照明、排水、通讯、监控功能的市政综合廊道。2015年，国务院提出建设一批先进的地下综合管廊，并积极推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与地下综合管廊的建设与运营[1]。不少地方政府积极尝试将PPP模式与地下综合管廊发展相结合。

PPP项目调价机制与项目参与各方利益息息相关，是学者们研究的热点。陈爱国、卢有杰提出了基于售价、销售收入、税后利润的调价方式并分析了三者利弊[2]；赵立力提出了允许项目公司在限定的次数和幅度内自主调整价格的限制性产品价格调整机制[3]；邓小鹏等人以社会资本、政府、公众满意三方为目标建立了PPP项目动态调价与补贴模型和实施步骤[4]；汪文雄构建了基于GA-BP的轨道交通基础设施PPP项目智能化调价模型[5]。

上述研究有的是针对有实体性产品的PPP项目的讨论，有的单单考虑轨道交通领域下的调价机制；有的仅为对一般情况下调价机制的探讨，缺乏针对地下综合管廊PPP项目价格调整机制的分析。上述研究所提出的调价机制也不够完整。本文在基于地下综合管廊PPP项目特性的基础上，构建了包含价格调整原则、触发条件、调整周期、调整方式、调整流程共五部分的完整地下综合管廊PPP项目调价机制。

1 地下综合管廊PPP项目价格调整原则

城市地下综合管廊PPP项目产品和服务价格的调整实际上是政府、水、电、煤气等运营企业和社会资本风险分担、利益分配的博弈过程。调价机制既要平衡各方利益，又需要具有激励作用和实用性。具体来说，地下综合管廊PPP项目价格调整应当遵循以下原则：

1.1 利益相关者满意

社会资本参与地下综合管廊项目投资建设，主要考虑投资的安全性、收益率等。综合管廊的使用单位追求廉价的入廊费及日常维护费用。政府可接受的财政补贴支出额度有限，更希望将更多的风险与投资交由社会资本承担。因此，地下综合管廊的调价必须在各方利益中寻找价格平衡点。

1.2 简洁性与实用性

调价机制应简洁明确，调价步骤有序、清晰、易于理解，调价涉及参数或原始数据等信息应易于获得，各指标之间应当避免强相关性，尽量减少人为因素对调价结果的影响，并且应当能够可持续利用。

1.3 具有激励作用

效率是决定地下综合管廊PPP项目是否物有所值的重要指标。推广PPP项目原因之一就是PPP项目可以提高项目总体的经济效率和时间效率。因此，调价机制应当具有激发项目公司建设、运营、维护效率的作用。例如调价应与绩效考核挂钩，激励私营机构改善技术水平和管理能力，促进生产力进步。

1.4 多因素综合考虑

地下综合管廊建设及运营参与方较多，期限较长，项目情况复杂，外部环境变化可能较大。在较长的运营周期内影响建设及日常维护费的因素多种多样，其中任一因素的变化都可能导致地下管廊项目价格的改变。因此必须在综合考虑的基础上确定调价机制。

2 地下综合管廊PPP项目价格调整触发条件

正确识别和设定地下综合管廊使用费调整的边界条件意义重大。在地下综合管廊实践操作中，建议将以下几个影响PPP项目公司投资与经营成本的因素设定为监控对象，并确定它们的临界值，作为综合管廊PPP项目价格调整的触发条件：

2.1 通货膨胀率

通货膨胀将增加社会资本运营成本，也会导致项目公司实际内部收益率下降。因此通货膨胀率超过一定值时，应当触发调价机制，并结合其他因素共同考虑调整管廊使用费的价格。目前，PPP项目通货膨胀率一般通过居民消费价格指数（CPI）来确定，它由国家统计局发布，权威性较高。

2.2 央行基准贷款利率

基准贷款利率是国家向金融市场发出的政策信号，而国有银行的政策性偏好十分明显，其他金融机构也会将央行政策作为调整货币借贷行为的依据。在我国，地下综合管廊PPP项目建设资金主要来源于债务性融资，贷款利率的变化将会影响项目公司融资成本。因此，当央行基准贷款利率改变超过一定限度时，应当启动调价程序。

2.3 人工费、材料费、机械费、电力价格

地下综合管廊建设、运营期间涉及到的人工、材料、机械、电力费用是项目公司运营成本的组成部分，会影响项目公司合理收益。若这些项目的价格变化在合理范围之内，应当认为这是项目公司应当承担的市场风险；当价格变化超过了一定限度后，可调整管廊有偿使用费或政府补贴金额。

2.4 其他非项目公司责任的因素

由于地下综合管廊PPP项目在我国推行时间较短，各项法规和制度还不完善，可参考的案例也较少。尽管事前对各能够影响项目公司运营利润的因素进行了充分分析，但总会有各种不可控情况发生。当其他一种或多种不可控因子（行业标准提高、国家税费标准变化等）对项目公司经营成本影响过大时，应当启动调价程序。

3 地下综合管廊PPP项目价格调整周期

在地下综合管廊PPP项目执行过程中，频繁的价格调整可能会导致入廊管线单位的不满，增大操作成本，因此对价格调整周期必须有一定限制。就目前已开展的地下综合管廊PPP项目来看，一般特许经营协议会约定两次调价时间间隔不少于两至三年，例如长沙市地下综合管廊PPP项目实施方案将价格调整周期定为三年[6]。若在下一次调价前由于社会环境变化大引起项目公司经营情况改变的，项目公司可将损失计入下一周期调整。

当然，调价周期并非一成不变。在项目运行初期，各方经验较少，掌握信息不够完全，调价时间可适当缩短以适应外部环境变化。除定期调价外，政府与社会资本还应当约定临时调价机制，避免某些调价影响因素在短期内发生波动引起项目公司成本大幅改变。

4 地下综合管廊PPP项目价格调整方式

4.1 公式调价法

即通过反映项目公司成本、风险等因素的数学公式模型进行调价。基本思路为依据管廊建设运营单位的成本、收益构成和影响因素，确定调整价格的因素和参数，若合同约定的影響价格的关键因素的改变导致管廊建设运营单位成本和收益发生变化超过一定值，或原有价格执行时间达到约定合同约定年限要求时，触发调价程序，通过数学公式模型进行调价。该方法在地下管廊PPP项目中应用较广。

4.2 协商调整法

合作双方在项目采购阶段根据项目特性、预算成本、综合管廊未来利用率和使用者支付意愿等因素初步确定管廊有偿使用费和财政补贴的组成要素及金额。若管廊建成后实际情况与预期差别较大的，合作双方再根据实际结算成本等因素对有偿使用费、财政补贴的组成要素和金额进行重新谈判。在项目运营期间，双方还可根据物价和银行贷款利率等因素的变动协商调价。

4.3 固定调价法

即按照项目开展前拟定的期限、幅度对地下综合管廊使用费和财政补贴进行调整。但该种方法对前期调研、测算要求较高，且缺乏变通，不能适应瞬息万变的市场环境，容易导致项目公司无法及时应对运营中出现的危机和机遇而造成亏损。因此，该种方法在实际管廊项目中很少采用。

5 地下综合管廊PPP项目价格调整流程

为提高调价的工作效率，减少操作成本，调价机制应当设置清晰明确的调价流程。

5.1 地下综合管廊有偿使用费价格调整

发改价格[2015]2754号文中明确指出，管廊有偿使用费原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线产权单位协商确定。如不能取得一致意见，可由当地人民政府组织各主管部门协调，可开展成本调查、专家论证、第三方机构评估等形式的工作，其结果为双方协商提供参考依据。对不具备双方协商条件的综合管廊，可使用费标准可实行政府定价或政府指导价。实行政府定价或政府指导价的，应按照相关法律和程序办理申请和审批相关事宜。

5.2 地下综合管廊政府补贴调整

当综合管廊PPP项目合同约定的调价间隔期满，或政府、项目公司认为运营成本发生较大变动、影响价格的因素变化幅度超出合同约定范围时，由项目公司或实施机构提出书面申请。若项目公司提出调价，建设局应会同财政局并组织专家对书面申请进行论证，审核项目公司递交材料的真实性、合理性，包括对项目公司进行成本审计。如同意调价，则需按照项目合同中约定的调价方式对项目公司的运营成本进行调整，继而计算调整财政补贴金额。若政府方提出调价，则项目公司应当在接到书面申请之后在规定日期内答复。

6 应用举例

某西部城市地下综合管廊PPP项目包括25条管廊，新建综合管廊主廊80.71km，过街支廊约8.18km。本项目由社会资本与政府方按80%：20%的比例以现金方式出资设立项目公司。本项目中项目公司的收费来源主要有入廊企业一次性缴纳的入廊费、入廊企业缴纳的运营管理费和政府支付给项目公司的财政补贴。政府应支付的财政补贴将列入当地政府财政预算和中长期财政规划，并通过人大决议。该PPP项目调价机制如下：

6.1 运营管理费的调整

运营期内城乡建设局（项目实施机构）每三年将根据人员工资、物价上涨和通货膨胀情况与入廊企业重新商定运营管理费标准，并报物价部门备案。

6.2 政府财政补贴的调整

如发生以下情况，财政补贴按调整后的参数计算和支付。

6.2.1 基准利率变化

运营期内，如果中国人民银行公布的五年以上中长期贷款基准利率发生变化，财政补贴计算公式中的合理利润率将随之进行调整，当期财政补贴金额按调整后的计算参数进行计算确定。

6.2.2 运营成本变化

项目公司运营成本变化时，应向建设局提出运营成本的调整申请。建设局应会同财政局对调整申请进行论证，包括对项目公司进行成本审计，如同意调价，则需按照以下调价公式对项目公司的运营成本进行调整，继而按照公式计算调整财政补贴金额。

调价后的运营成本的计算方法是将调价前所适用的运营成本乘以按下述公式算出的调价系数。即：

Pn=Pn-2×K

其中：Pn为第n年调整后的运营成本；

Pn-2为调价前所适用的运营成本；

K为调价系数，

K=a（En/En-2）+b（Ln-1/Ln-3）+c（CPIn-1× CPIn-3）

其中：

a是电力费用在运营成本构成中所占的比例；

b是人工费用在运营成本构成中所占的比例；

c是除电力费用、人工费用以外的因素在运营成本构成中所占的比例，a+b+c=100%。

a、b、c在运营期第一年结束后由双方协商书面确定，第一次调整后每六年根据市场行情变化（运营成本构成的变动）进行一次修订。

N=第n年是调整运营成本的当年。

En=第n年时项目公司所适用的用电电度电价。

En-2=第n-2年时项目公司所适用的用电电度电价。

Ln-1=《該地区统计年鉴》中公布的第n-1年时“工业企业在岗职工平均工资 电力、煤气及水的生产和供应业”的平均工资。

Ln-3=《该地区统计年鉴》中公布的第n-3年时“工业企业在岗职工平均工资 电力、煤气及水的生产和供应业”的平均工资。

CPIn-1×CPIn-3=《该地区统计年鉴》中公布的第n-1年时“主要年份物价指数-居民消费价格指数”中的百分比指数乘以第n-3年时“主要年份物价指数-居民消费价格指数”中的百分比指数。

7 结语

目前对地下综合管廊PPP项目调价机制的研究比较缺乏，本文提出完整的地下综合管廊调价机制应当包含调整原则、触发条件、调整周期、调整方式、调整流程五个方面，并系统地对这五个方面内容进行了分析归纳。由于时间精力限制，本文对于地下综合管廊PPP项目调价量化数学模型研究不够充分，没有提出完整的调价数学模型，该部分研究需随地下综合管廊PPP项目的发展逐步完善。

参考文献：

[1]中国政府网.国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见[EB/OL].2015[2017-02-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/10/content_10063.htm.

[2]陈爱国，卢有杰.基础设施PPP的价格调整及风险分析[J].建筑经济，2006（03）：20-23.

[3]赵立力，黄庆，谭德庆.基础设施BOT项目的产品价格调整机制研究[J].预测，2006（02）：74-77.

[4]邓小鹏，熊伟，袁竞峰，李启明.基于各方满意的PPP项目动态调价与补贴模型及实证研究[J].东南大学学报（自然科学版），2009（06）：1252-1257.

[5]汪文雄.PPP模式下城市交通基础设施项目产品定价[M].南京：东南大学出版社，2013.

[6]财政部政府和社会资本合作中心.PPP示范项目案例选编（第一辑）[M].北京：经济科学出版社，2016.