城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋国君 孙月阳

城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋国君 孙月阳

当前我国城市生活垃圾管理面临信息公开不足、战略执行不到位、体制错位和低效、政策缺乏系统设计等问题，建议构建基于“四化”目标的城市生活垃圾管理新模式。

我国多数城市的生活垃圾计量收费尚处于初始阶段，普遍采用定额收费模式，收缴的垃圾处理费远低于垃圾管理成本。

我国城市生活垃圾清运量从2004年的1.55亿吨增长至2015年的1.91亿吨，年均增速2%，“垃圾围城现象”日趋严重。在此压力下，大型垃圾焚烧发电项目纷纷涌现，其中低价竞标、未分类的垃圾直接焚烧隐含巨大环境风险和健康损失，反对垃圾焚烧事件时有发生。随着消费水平的提高、城市化的推进，城市生活垃圾清运量将进一步增加，笔者认为，解决我国城市生活垃圾问题的出路在于建立生活垃圾源头分类减量和资源（可回收物）再利用制度。

我国城市生活垃圾的管理问题

信息公开不足

生活垃圾管理领域的信息分为物质信息和资金信息，前者包括各空间维度的清运量、资源回收量、垃圾处理量、垃圾特性、污染物排放等信息，后者包括资金来源和使用。

这些数据的统计与核算能考察生活垃圾管理各环节的成本，衡量生活垃圾减量化、资源化绩效，实现环境保护监督。目前我国城市生活垃圾物质流量数据中缺乏资源回收量统计，普遍的垃圾特性调查未开展，处理厂污染排放公开数据和生活垃圾资金流量数据不足，缺乏支撑决策的数据基础，社会监督有待提高，需建立专门的生活垃圾信息报告和统计制度。

管理战略错误

有关部门至今没有做出明确、具体的垃圾源头分类、减量和资源化的管理战略。国家发改委、住建部主导的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，明确了焚烧为主的生活垃圾管理战略，提出“到2020年底，具备条件的直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）实现原生垃圾‘零填埋’”，“到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的 50%以上，其中东部地区达到60%以上”。但对于垃圾分类仅提出保守的促进措施，并未将其作为生活垃圾管理的主要方面。

这不符合《生态文明体制改革总体方案》（2015）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015）中“完善资源循环利用制度”“加快建立垃圾强制分类制度”“加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，推进生产系统和生活系统循环链接”的战略要求。

管理错位和低效

以住建部门为主，难以提出分类减量规划。国务院及省级住建部门主管城市市容和环境卫生工作，城市政府市容环境卫生部门负责本行政区内 的生活垃圾具体管理。住建部门主管生活垃圾管理的结果就是建设焚烧厂和填埋场，不会从环保目标出发对城市政府市容环境卫生部门提出分 类、减量的目标和监督，环境保护目标难以实现。发改委的最终审批，如垃圾处理设施建设及投资、垃圾处理费、发电补贴费率等，基本是配 合住建部门的决策；而环保部门的排放监管，如垃圾焚烧厂和填埋场的达标排放等，显然很弱。现在的管理体制是错位的，发改部门和环保部 门应是决策者和监督者，城市政府市容环境卫生部门应是执行者。

清运处理与资源回收系统长期割裂。生活垃圾清运处理在基础设施方面主要受住建部门管辖；再生资源回收之前是供销社系统的主营业务，目前为缺乏政府扶持的市场主导机制；城市生活垃圾作为固体废弃物的一部分，其污染防治的监督管理、发展规划受到环保部的管辖。职责割裂带来一系列管理问题：宏观上，使我国城市生活垃圾管理提不出一致性的目标，即缺乏类似我国台湾省的“人均生活垃圾日清运量减量率”“单项资源回收率”的可衡量指标；微观上，社区垃圾分类面临诸多困境，生活垃圾的收运与再生资源的废品集散分属两个系统，环卫企业与再生资源企业各有利益诉求，难以建立协同一致的分类减量机制。部分城市以“两网融合”为名的垃圾分类处理与再生资源利用协作艰难推进。

决策和执行没有区分，缺乏约束和激励。我国生活垃圾管理领域市场化程度低，收集、运输、处理以政府投资为主，主要由城市政府市容环境卫生部门负责管理，执行由其所属的环卫事业单位或在此基础上改制的国有企业承担，形成决策、执行基本一体的管理体制。该体制基本上也是政企不分，其所属的事业单位或国企的运行基本上是财政兜底，补贴运营的格局。对于部分城市实施的特许经营，由于缺乏信息公开，没有专门的绩效评估，还不能说其绩效是高的。目前尚无有效的约束与激励，生活垃圾是否分类、处理量是否削减与处理单位利益无关，一些处理单位获得的补贴额度甚至取决于垃圾处理量，形成财政支出与垃圾清运量相互加强的结构。

烟花爆竹纸屑飞，环卫工人清扫忙。据了解，春节期间，仅北京市除夕夜就扫出烟花爆竹残屑366吨。摄影/邹沐桦

我们需建立城市生活垃圾管理的新模式，该模式以无害化、减量化、资源化、低成本化为目标。

政策缺乏系统设计

现行管理制度还存在生活垃圾源头分类政策缺位、减量化政策很弱、无害化缺乏监管、资源回收体系没有建立等问题。生活垃圾源头分类政策包括强制家庭和办公室分类、其他垃圾计量收费等政策。强制源头分类政策至今缺位；我国多数城市的生活垃圾计量收费尚处于初始阶段，普遍采用定额收费模式，收缴的垃圾处理费远低于垃圾管理成本。

减量化政策的主体是生产者延伸责任制，我国基于生产者延伸责任制的资源回收管理基金目前仅涉及电器电子回收领域，且由于费率设计、执行机制等问题，出现基金赤字、入不敷出的现象。在一般物品、容器等领域尚未形成生产者延伸责任制，即在预防垃圾产生的环节基本无力，也就对垃圾产生的减量没有有力的刺激。无害化的关键是污染物排放的监管，具备无害化处理能力只是无害化的基础。我国应加强对填埋场和焚烧厂的排放监管，对填埋场和焚烧实施排污许可证，确保其连续达标排放。可回收物的回收和利用也缺乏特许经营和补贴制度，但这是资源回收利用的核心制度。

生活垃圾管理资金制度缺位。与生活垃圾相关的财政补贴涉及中央政府和城市政府，电价补贴、税收减免、填埋场和焚烧厂建设补贴等来自于中央政府；运行处理补贴、土地划拨、收费、废水、废物处置补贴等来自于地方政府；这些资金基本上是不同的资金渠道，缺乏统一的资金管理机制。应将收费、补贴等资金合并建立统一的生活垃圾管理基金，由城市政府掌管，确保生活垃圾管理目标一致、政策体系协调，高效运行。

建立基于“四化”目标管理新模式

我们需建立城市生活垃圾管理的新模式。该模式以无害化、减量化、资源化、低成本化为目标。所谓低成本化，就是在无害化前提下，生活垃圾管理的全过程社会成本不断降低。在该模式下，生活垃圾管理领域权责集中，目标清晰，污染者付费，市场开放，信息公开，达到资源回收率提升、垃圾减量、污染控制的效果。

全面彻底的信息公开

建议先以国务院文件的形式要求城市政府公布生活垃圾管理信息。其后，在《固废污染防治法》中设立生活垃圾管理专章，明确信息公开的要求。修订《城市生活垃圾管理办法》（2007）为国务院条例，明确城市生活垃圾管理的专项统计规定，并授权环保部门实施。通过固废法规的修订，明确生活垃圾管理的战略目标是“零废弃”。

生活垃圾管理领域全面彻底的公开信息包括：第一，全国生活垃圾运营数据，包括已有的清运量、无害化处理量（填埋、焚烧、堆肥）、设施数量、清扫面积等，除此之外还要包括人均生活垃圾日清运量、资源回收量、资源回收率、综合回收率等。第二，生活垃圾管理成本数据，包括资金来源、使用，资金来源科目包括国家、城市、区（县）财政资金，垃圾处理费等，资金使用包括生活垃圾管理各环节的具体费用。第三，建立生活垃圾特性调查统计，可按年定期抽样统计，统计焚烧、填埋前的生活垃圾特性，包括热值、含水率、垃圾成分测定结果、垃圾元素测定结果等，用生活垃圾成分分析反映分类减量效果，有效分类的生活垃圾管理应产生低含水率、高热值、低厨余含量、低氯元素含量的垃圾。第四，将全面信息公开纳入法律法规体系。生活垃圾管理属于公共事务，运营数据应实现全面信息公开。信息公开的主体包括：各级生活垃圾管理政府部门、资源回收基金委员会、事业单位（环卫中心、转运站、填埋场）、政府购买服务的企业（餐厨垃圾处理厂、资源回收商、资源处理商、焚烧厂），公民可以查询所有城市的相关信息。

以环保部门为核心的管理体制

确立环保部门为决策和监管部门，执行机构为城市管理部门的管理体制。环保部门统筹全国分类及回收工作，负责生活垃圾管理法律、法规、强制性标准制（修）订及生活垃圾管理规划制定及落实。城市管理部门，负责地方性法规、规章、强制性标准制修订及地方生活垃圾管理规划制定及落实。建立生活垃圾管理可衡量的目标，主要体现为两个指标，一是人均生活垃圾日清运量减量率，二是资源回收率，全国及各市均需设定目标值，目标达成采用客观统计数据。

实施垃圾焚烧厂、填埋场排污许可证制度

通过排污许可证制度，保证焚烧厂和填埋场的达标排放，杜绝“低价中标、排放超标”的伪无害化现象。建议由省级环保部门为焚烧厂和填埋场发放排污许可证，解决地方政府的失灵问题。在排污许可证中，规定填埋场、焚烧厂应满足的所有许可条件，包括排污口设置及产污单元编号；排放浓度限值和排放量限值；受控设备运行维护要求；排放检测要求；检测数据记录要求；排放数据、守法情况、突发事故报告要求；守法责任声明。明确各类报告的报告频率、报告具体内容和报告格式。如24小时报告污染物排放合规情况，每6个月向管理部门提交偏差（超标）说明报告，每年度提交守法报告，出现异常情况需及时报告并采取纠正措施。在填埋场、焚烧厂提供守法报告和证据的基础上，由排污许可证核发机关按照环保部制定的合规检查和评估计划编写指南，每年度制定合规检查计划。填埋场、焚烧厂提供的数据、守法报告，合规检查与评估报告书格式应由环保部统一制定，统一上传至许可证管理信息平台，非涉密内容可以公开，并使信息平台具备向各级管理部门、排污单位、研究机构、公众等不同对象开放特定使用权限的功能。

强制垃圾源头分类及机构垃圾计量收费

在法律、法规中明确垃圾排出者为强制分类责任者，必须配合收运系统要求进行垃圾分类。制定明确处罚措施，处罚额度要具有激励性。区（县）生活垃圾管理部门负责强制分类制度落实，制定当地分类办法、执行教育宣传，实施督处罚、分类收运。

对机构实施垃圾计量收费。机构缴纳的清除处理费均应反映实际成本。需确定计量方法，随袋征收、称重征收等；另外，需确定成本统计方法，该成本包括从垃圾收集、清运到处理阶段所花费的全部成本，这一成本信息已有较成熟的统计方法，并可通过数据统计、成本调查的方式获得。

落实垃圾管理服务市场化改革

以低成本化为目标，采用招投标制度实现垃圾管理特许经营。将城市生活垃圾服务范围分片区以投标竞争方式外包，划定服务范围，使企业实现规模效益，特许经营将使垃圾分类与下游产业链条衔接，以资源回收的价值支撑垃圾分类的宣传，使公众接受垃圾分类的理念。政府部门对清运量、减量率、资源回收率目标，实施排放监管。

建立资源回收基金

资源回收基金制度是基于生产者延伸责任制的综合性政策手段。以资源回收基金驱动多元参与回收体系：第一，在生活垃圾管理部门下设资源回收基金委员会，负责资源回收基金管理决策。资源回收基金委员会下设费率审议委员会、稽核管理委员会，前者负责清除处理、补贴费率审议，后者负责责任业与处理业的生产量和处理量稽核事务管理。委员会成员均为兼任，可来自政府机关代表、行业协会代表、学者、专家及社会公正人士。第二，基金由金融机构代管，避免财政资金层层拨付的周期长、沟通不畅问题。第三，责任业者指物品及其容器的制造及输入业者，责任业者需要向主管机关登记，每月按照其责任物量及费率向基金代管的金融机构缴纳回收清除处理费。第四，回收清除处理费中不少于70%的部分用于支付处理费，其他用于补助、奖励各类社会组织与个人的分类收集处理工作。第五，居民、企事业单位、回收业、贩卖场所、社会团体、区（县）生活垃圾管理部门将从处理业获得回收收入，并得到基金的奖励和补贴，以基金为驱动，形成多元参与的回收体系。

制度体系的建成需要时间，需要系统设计和统筹实施。笔者建议加快推进制定国家城市生活垃圾管理战略规划，明确环保部门为唯一责任行政部门；规定每个城市的具体减量目标；建立中央和城市生活垃圾管理资金制度、城市生活垃圾管理统计和绩效评估制度等，保障生活垃圾处理各项政策落到实处。

（本文为中国人民大学重大基础研究计划项目（12XNL005）研究成果。）

宋国君，中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、中国人民大学环境政 策与环境规划研究所所长、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员； 孙月阳，中国人民大学环境学院博士研究生。