重庆市农村社会保障服务体系的现状分析及对策

周颜林 高 洁

(西南大学 重庆 402460)

重庆市农村社会保障服务体系的现状分析及对策

周颜林 高 洁

(西南大学 重庆 402460)

本文通过查阅社会保障相关文献，咨询重庆市部分区县的人社局、民政局等，通过访谈形式调查城口、秀山等区县的部分农民的参情况及参保意愿，了解到目前重庆市各项社会保障政策以及相关数据资料。针对重庆市农村社会保障服务体系发展现存问题，分析重庆市城乡居民合作医疗保险、城乡居民养老保险以及农村最低生活保障三方面，探究重庆市农村社会保障服务体系不完善的主要原因，结合农村实际情况，从资金筹集、信息公开制度、审批程序、农民参保意识方面出发，提出完善农村社会保障信息化制度、加强社保资金管理、改进低保审核程序、提高农村社会保障水平的一系列办法与建议。

城乡居民医疗保险;农村养老保险;参保意识;农村最低保障标准;统筹层次;审核程序;公民参与

一、引言

重庆市农村人口所占比重大，农业经济发展不均衡，农村养老机构、医疗机构设施简陋、养老保险覆盖面低、农村社会保障制度不完善是重庆市农村养老保险面临的主要问题。随着城乡一体化进程的加快，失地农民越来越多，土地保障功能逐渐弱化，农民对于社会保障的需要增加，因而建立完善的农村社会保障服务体系是缩小重庆市城乡二元差距的重要问题之一。

二、重庆市农村社会保障服务体系现存的主要问题

(一) 统筹层次低，定点医疗机构数量少、服务质量不高

重庆市医保以市级为统筹层次，居民在非定点医疗机构就诊时，需履行相关手续进行报销。目前重庆市仅与117个外省市医疗机构达成定点医疗协议，医保统筹层次尚未达到全国。对于农村居民而言，获得便捷实惠的医疗保障服务问题仍亟待解决。

目前重庆市乡镇卫生院共有924个，村卫生室共有11280个，部分乡镇卫生院的诊疗设备极为简陋，医疗资源匮乏，医护人员不足，一般只能解决普通的头疼脑热，农民对于医疗的需求无法得到满足。

(二) 医疗保险信息化制度仍不完善，居民对医保政策及相关知识了解度不高

重庆市城乡居民合作医疗保险参保人群3/4左右的都是农村居民，其中很多农民的文化水平有限，不会使用网络工具，即使重庆市社会保障事业相关部门通过微信公众号、官方网站及时公布了相关医疗保障信息政策、医保报销程序方法等，他们也并不能很有效的得到并理解这些信息。

(三) 传统养老观念导致参保意识薄弱，农村养老保险覆盖率较低

截止2016年底，重庆市城镇职工养老保险有862.24万人，城乡居民养老保险参保人数为1115.82万人，养老保险覆盖率约80%，离养老保险全面覆盖目标尚存较大差距。重庆市农业人口约1980万，对于重庆一些交通落后的农村地区而言，以物质支持、精神陪伴、生活料理为主要内容的家庭养老是农村居民养老的首选方式，同时存在土地养老、社区养老等方式。传统的“养儿防老”观念仍然根深蒂固，对于大部分农村老年人而言，家庭养老更符合伦理道德观念，一些地方的农民甚至认为老人住敬老院、福利院因为是儿孙不孝，这种意识严重制约了农村养老保险的发展，难以提高覆盖率。

(四) 农村居民收入水平低致使其参保能力有限

《关于完善城乡居民基本养老保险制度的通知》(渝府办发〔2014〕98号)规定，从2015年1月1日起，城乡居民养老保险分为100元至2000元十二个档次，政府补贴分为30元至140元十二个档次，同时规定有条件的村镇集体经济组织予以补贴，通过这三种方式筹集养老保险基金，筹款渠道得到一定的拓宽。但对于一些低收入农村居民而言，每年几百元的养老保险费也是一笔不小的数目。重庆市2015年农村居民可支配收入10505元，消费支出8938元，结余仅1567元，食品仍然是农民的主要消费，用于医疗保健、社会保障及其他服务的支出仅占总支出的8.59%，一些贫困山区农民以及经济特困家庭的基本生活仍需要政府和社会组织帮助，根本没有能力缴纳养老保险等社会福利基金，即使他们想要参加社会保险，也没有能力支付费用。

(五) 最低保障标准逐步提高，但覆盖率仍然较低

重庆市将区县分为三个区域，不同区域执行不同最低生活保障救助标准，其中区域一：主城九区农村居民225元人/月，区域二：江津、合川、南川等12个区县执行农村居民225元人/月的标准，区域三：城口、秀山、梁平、丰都等17个区县(自治县)农村居民按每人每月300元进行救助，这一标准相较于2015年，区域三这17个经济落后的区县的救助标准有了较大提高，其余区域进行了调低。这种分区进行救助，充分切合了各区县经济水平不均衡、低保需求人群分布不均的实际情况。

重庆市共有18个重点贫困区县，贫困人口总数165.9万人，2016年，重庆市共有93.76万人获得最低生活保障，其中58.98万人享受农村居民最低生活保障，农村居民最低生活保障救助率25%左右，贫困人口低保覆盖率为56.51%，仍然有许多农村低收入居民以及贫困人口得不到基本生活保障。

(六) 农村家庭收入核定困难，低保审查监督体系不完善

重庆市最低生活保障申请审批工作按季度进行，由镇政府民政局和镇政府低保审核小组分别参与实地调查和最终审核工作，不直接由民政局全权办理。但区县的镇政府下辖多个村社，无法一一进行实地调查，仍存在申请材料作假、徇私情的情况。审核小组一般由镇政府及民政局工作人员构成，只能对民政局的调查工作进行审核，不能对一些申请材料的实际真实性审查，尤其是农村居民以农业生产为主，收入水平难以统一核定，如外出务工人的收入、农业生产收入等，实际调查存在很大的困难，即使将审核工作下沉到街道办或村委会，也难以避免材料虚报作假。

重庆市低保审批办法对家庭收入水平进行了硬性限制，比如家庭子女所读学校性质、家庭房屋装修等级等，在很大程度上避免“富人”受保，减少低保审定工作量，但现在的规定尚不全面，尤其是对农村家庭收入界定，如务工收入、受保人的直系亲属收入水平等的限定尚未出台相关详细规定。同时由于重庆市农村低保审批程序较为繁复，因此无法有效做到全过程公开透明，在实际走访中，将近50%的农村群众不了解审批程序，也没有认真看过公示结果。

三、完善重庆市农村社会保障服务体系的建议

(一) 根据农村实际情况改善社会保障体系信息化制度，加强农民参保意识

将农村社保参保工作下沉到村委会、街道办，可根据实际情况细化到村社或居委会，由其负责人负责该区域内的基金收缴、登记等工作，由上一级人社部门定期进行工作指导，解答与宣传社保知识政策，加强老百姓对于社保的关注度。充分利用广播电视台、报纸、政务公开栏等渠道，利用村镇的“逢场日”等特殊时间，深入群众开展参保宣传工作，做到不疏漏任何人，避免出现因通知不及时而导致群众错过参保时间，让农村居民及时了解到最新的社保信息。

推进农村社保工作时，采取重点突破、以点带面、逐步推进的方法，抓好失地农民、外出务工人员等群体的参保工作，由重点参保对象带动其它村民参保。通过传统纸媒以及现代网络媒体向农民宣传参加社保的好处，在村镇定期开展“社保知识学习日”等活动，鼓励农村居民参加社会保险。同时着力宣传参加社保能够享受到的福利，讲解农村社区养老机构的作用，淡化家庭养老、土地养老等传统观念，让农民充分了解社会保险知识。

(二) 加大社会保障事业投入，从制度和保障标准上加强农村社会保障事业建设

2016年，全市地区生产总值达到17558.76亿元，增长10.7%，高于全国4.0个百分点。全市人均GDP达57902元，增长9.6%，在经济发展的大好形势下，应加大对社会保障事业投入。既要增加农村社区养老机构数量，更要改进现行养老机构管理方式，适当引入市场力量，提高养老机构服务质量。此外，应根据各村镇常住人口数量、人口性别比例、年龄分布结构，有针对性的增加不同种类医疗资源配备，大力发展医疗卫生人才定向就业，鼓励医护人才到基层工作，全面提高农村医疗水平。

(三) 鼓励农村发展多样化乡村经济，拓宽社会保障基金筹集渠道

现有低保制度主要依靠各级财政负担，重庆这样农业人口众多的直辖市很难兼顾到各个区县，尤其是一些贫困农村家庭。政府应根据各区县地方经济实际情况实行分级负担，根据各地方实际经济水平，按比例分担社会保障财政负担，不搞“一刀切”，减轻贫困地区的财政压力。针对不适合进行规模化农业生产的区县如秀山、酉阳、武隆等，根据当地交通资源、自然资源、人力资源状况，积极发展旅游业、观光农业等，鼓励农村发展传统手工业，发展具有地方特色的农村经济。对农民创业给予政策性支持，进行专业技术指导，帮助农民创业。发展多样化乡村经济，促进经济水平发展、提高农民收入，从根源上解决农村贫困问题，既减轻农村社保负担，也在一定程度上提高农村社会保障水平。

(四) 完善最低社会保障审批程序，加强低保监察力度

许杰元在对武威市农村低保制度的现状研究中提出在审批程序中引入公民参与机制，让公民监督审批，防止权力滥用以及私用。重庆市现行的农村低保审查由村社以及民政局干部负责，只是提到了公民可以表达异议，没有明确规定公民直接参与监督。在农村这样的“人情味”浓厚的地方，监督“人情保”、“暗箱操作”行为主要依靠群众力量，建立公民参与监督体系，让公民参与基层单位的低保评定工作，并选举未申请低保的公民代表参加最后的小组审核工作，使每一层审核工作都有公民参与监督，避免暗箱操作、申请材料作假。

将收入水平硬性指标细化，比如家庭房屋、机动车、子女收入等，通过这些收入综合评估家庭收入水平，并且明确相关收入评估标准、评估比例，细化农村家庭收入评估工作，将受保者的各项家庭收入限定在一定范围内。

四 、结语

重庆市近年来逐步形成市级统筹、多层次、全方位的社会保障服务体系，建立了医疗救助制度等，同时提高低保标准，使农村低保标准超过城市。由于传统观念的影响，农村居民的参保意识并不强，有的人甚至完全不了解社保，城乡二元结构差异也使重庆市社会保障统筹工作难度加大。因此，重庆市政府应加大对农村社会保障事业的投入，在完善社会保障制度的同时，提高农村社会保障服务质量，淡化传统观念，将更多的农村居民纳入到社会保障网中来，逐步缩小城乡差距。

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[21]作者简介：周颜林(1996-)，女，汉族，四川巴中，学生，本科在读，西南大学，社会学。

[22]高洁(1999-)，女，汉族，安徽安庆，学生，本科在读，西南大学，管理学。