拟上市公司租赁基本农田种植经济作物IPO过会法律分析

陈 皓

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

拟上市公司租赁基本农田种植经济作物IPO过会法律分析

陈 皓

(西北政法大学 陕西 西安 710000)

近期，某公司IPO过会，发审委关注问题第一题即为：请发行人代表进一步说明发行人租赁基本农田用于种植灵芝、铁皮石斛等中药材，是否改变了土地性质和土地用途，是否构成了《基本农田保护条例》第十五条规定的“改变或者占用”情形，是否事先经过了有权部门批准，是否会构成对所租赁基本农田的破坏，是否会造成基本农田生态利用条件难以恢复不再适合种植粮食等农作物？利用基本农田种植非粮食作物这是农业企业常见问题，实务中一直有疑惑，基本农田可否用于种植中药材等经济作物？

经检索下列法规有关于基本农田种植作物相关法律

1、《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第三十六条规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

2、《基本农田保护条例(2011修订)》第六条规定，“国务院地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位作和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”第十九条规定，“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。”

3、《国土资源部、农业部关于认真贯彻执行《基本农田保护条例》进一步做好基本农田保护工作的通知》(国土资发[1999]122号)规定，“二是建立基本农田保护区用途管制制度。严格执行《条例》规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内进行非农建设和破坏基本农田的活动。根据《土地管理法》第六十四条规定，在基本农田保护区内，一律不得安排新建非农建设项目，现有各类非农建筑物、构筑物也不得进行改建或扩建。建筑物、构筑物废弃拆除的，其土地要及时复垦为耕地。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。各地要把基本农田保护区建设同土地整理结合起来，将土地整理优先安排在基本农田保护区内”

4、《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知国发明电》((2004)1号)规定，“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林(包括种植速生丰产林)、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材林基地均不得占用基本农田。四、对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施。各地区、各有关部门要按以下原则对已经违规占用和破坏的基本农田进行处理：(一)对占用基本农田种植速生丰产林的，限期恢复耕种；(二)对在基本农田内建设畜禽养殖等建筑物的，限期拆除并予整理；(三)对建设基础设施造成基本农田耕作力破坏的，限期修复；(四)对超标准建设绿色通道而占用基本农田的，逐步恢复耕种条件；”

6、《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》(国土资发(1999)511号)规定。在符合土地利用总体规划前提下，农民可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其它经济作物；可以将生产能力低、生产条件差的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性畜牧场和饲养场，发展畜牧业；可以在基本农田保护区外的农用地挖塘发展水产养殖和种植多年生木本果树等经济作物，逐步形成农林牧渔全面发展，适应市场，优质高效的农业生产结构。调整农业生产结构要因地制宜，保护和合理利用土地资源，促进农业可持续发展。”

根据上述法规及《全国土地分类(试行)》(国土资发[2001]255号)，我们分析认为种植茶、桑、果树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、花卉、药材等其他多年生作物属于种植园，其土地性质应认定为园地，不能认定为耕地种植此类作物改变了基本农田土地性质，违反法律法规强制性规定。

根据该公司IPO过会案例及相关方面披露，分析可知A公司租赁基本农田种植灵芝。铁皮石斛、西红花、杭白菊等作物符合当地农业结构，并得到主管部门批准且租地程序合法，未改变土地性质，采用种植技术先进，保持了土壤肥力，保证土地可以复耕，符合法律法规规定。

综上笔者认为是可以租赁基本农田进行经济作物的，在种植经济作物时应注意要符合当地农业结构，并得到当地县级主管部门的同意。不能采用可能会改变土地性质，破坏土地肥力使土地不能复耕的种植技术手段。但是种植茶等多年生经济作物会改变土地性质，违反基本农田保护的法律规定。不能租赁基本农田种植茶等多年生经济作物。

[1]《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》

[2]《基本农田保护条例(2011修订)》

[3]《国土资源部、农业部关于认真贯彻执行《基本农田保护条例》进一步做好基本农田保护工作的通知》(国土资发[1999]122号)

[4]《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知国发明电》((2004)1号)

[5]《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》(国土资发(1999)511号)

[6]《全国土地分类(试行)》(国土资发[2001]255号)

陈皓(1991-)，男，汉族，西北政法大学法学理论专业硕士。