改善发展环境的根本出路在于全面落实依法治国方略

■张波

改善发展环境的根本出路在于全面落实依法治国方略

■张波

2016年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议黑龙江代表团审议时指出：东北地区振兴发展，优化发展环境很重要。目前，围绕改善发展环境，东北各地采取了一系列有针对性的措施和办法，取得了一定的积极效果。但是，笔者认为，要从根本上解决问题，还是要坚定不移全面贯彻落实依法治国方略。

一、依法办事是市场经济对市场参与者的共同要求

市场经济条件下，各种生产要素和资源的配置和积聚都是围绕着市场利益最大化展开的。在追逐利益最大化的过程中，最容易出现不择手段的“走捷径”行为。马克思曾经说过，如果有300%的利润，资本就会不惜冒上绞刑架的危险。法律之所以是市场经济的伴生物，就在于它洞悉了市场主体的弱点，为市场主体的逐利行为订下了规矩。市场经济条件下，法律是在充分研究和总结市场经济发展规律和社会公众的共同需求的基础上制定出来的，遵守这个法律，就能够在允许市场主体获取利益最大化的同时，保护公众和国家利益，实现社会的公平正义。这是市场经济国家几百年来最主要的经验。发展环境不优，最大的问题就在于市场经济社会的法律未得到有效遵守。这里既有市场管理者的问题，也有市场主体的问题。两者之间是相互影响的，一方的不守法将导致另一方更大的违法，最终是“礼崩乐坏”“劣币驱逐良币”，市场经济在畸形社会环境中丧失生机。长期以来，对法律、法规的认识和重视程度不够，是导致东北地区发展环境不优、经济形势不乐观的重要原因之一。而今，要实现东北经济振兴发展，必须充分正视这一问题。

二、市场参与者发自内心地愿意依法处理各种经济社会关系，是优化发展环境的坚实基础

有一部分东北人，其特点就是过于“聪明”，总能在法律的规定之外找出有利于自己的“对策”，以规避法律的约束。他们有的打擦边球，有的搞变通，有的甚至直接与法律对着干，在内心深处根本不把法律当回事。在他们看来，经济要上，法律要让，效益要好，监督要少。法律就是一把雨伞，开合自随我心。因此，要想彻底改善东北的发展环境，就必须重塑东北人的法律意识和法律思维，让市场参与者都树立起坚定的法律信仰，发自内心地愿意依法调整相互之间的经济社会关系。这样，优化发展环境才有坚实的基础，东北才能形成真正的“虹吸效应”，集聚起市场经济发展的各种要素，后发而先至，跳出“断崖式下滑”的宿命。

三、市场主体是优化发展环境重要的利益攸关方

法律秩序良好，市场主体是最大的受益者，破除权力社会遗留的各种弊端和潜规则，市场主体也是重要的利益攸关方。市场主体在批判和指责发展环境不优的同时，也要检讨自身是否是助纣为虐者。某种意义上说，市场主体坚定的依法办事习惯，对管理者的执法犯法是极大的社会制约。这一点已为过去多年的实践所证实。一些执法者对依法经营的外资企业或大型国有企业往往不敢为所欲为，根本的原因还是这些企业持身正，制度明，不屈身事恶，不应合违法。但是，遗憾的是，不少破坏发展环境的案件中，都不乏市场主体的影子，一些市场主体甚至是破坏发展环境的“始作俑者”。为了谋取非法利益，换取监管者高抬贵手、网开一面，往往请吃行贿、利益输送，既腐蚀了官员，又败坏了风气。久而久之，形成了畸形的文化土壤，真正守法者反而成为少数，不随波逐流，甚至连正常合法的利益也得不到，这就会进一步恶化发展环境，市场主体也将付出更多的经营成本。因此，维护良好的发展环境，并不仅仅是政府和官员的事情，每一个市场主体都要树立强烈的环境意识。这样，彻底改善发展环境才会有更坚实的支撑。

四、改善发展环境，国家机关及其工作人员责无旁贷

国家机关是市场经济的监管者，也是优化发展环境的主导者。一个地区发展环境优良与否，与当地国家机关的法治化程度息息相关。习近平总书记指出的东北地区环境建设存在的问题，无一不与当地国家机关的法治化程度不高有密切关系。因此，彻底改善东北发展环境，最根本的还是要从坚决落实依法治国方略入手，全面提升国家机关经济社会管理的法治化水平。

一是要全面树立法治思维。法治思维不同于权力思维，它是一种重视相对人权利保护，以法律作为最终判断标准和价值取向的思维过程。一事当前，首先要考虑法律是怎样规定的，如何处理才能最大限度地保护管理相对人的合法权益，怎样做才符合法律的规定和要求，而不是从权力自身的方便和有利去考虑问题。目前，一些国家机关及其工作人员还没有跳出“权力思维”的小圈子，凡事都是从“权力本位”出发，所以才有诸多“拍脑袋决策、拍胸脯实施、拍大腿后悔、拍屁股走人”的荒唐事。因此，各级领导干部全面树立法治思维，学会运用法治方式解决问题、推动发展，是改善发展环境最要紧的事情。对于领导干部而言，法治思维不仅仅是一种认识或意识，而应该是一种自然而然的习惯，更应当是一种信仰。要将这种思维贯穿于工作的全过程，不能“说起来重要，干起来不要”，更不能“谈认识比谁都高，抓落实比谁都糟”。

二是要严格、规范、公正、文明执法。当前，大多数的破坏发展环境问题产生在行政执法领域，特别是一些基层科所队执法不严、违法不究、粗暴执法、逐利执法现象比较突出，老百姓和企业反映强烈。本届中央政府大力推进行政审批制度改革，取消和下放了一大批行政许可，规范了中介行为，实行“放、管、服”结合，从源头和制度上压缩了权力寻租的空间，为彻底改善发展环境奠定了坚实基础。但是，“上边九级风浪，下边纹丝不动”的现象依然存在。东北地区改善发展环境，拍“苍蝇”的任务远重于打“老虎”。因此，各级行政机关必须大力推进依法行政，加强法治政府建设，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；完善执法程序，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；建立健全行政裁量权基准制度，规范裁量范围、种类、幅度；加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平；全面落实行政执法责任制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

三是要公正司法。公正司法对彻底改善发展环境至关重要。一个时期以来，司法机关有案不受，“大盖帽，两头翘，吃完原告吃被告”的情况，为社会所普遍诟病。一些违法问题，企业长期投诉无门，立案难、执行难、审判不公的问题使东北的发展环境雪上加霜，外地企业不愿来，本地企业“雁南飞”，以至于“投资不过山海关”成了一些企业的共识。这种现象不改变，东北的经济腾飞就只能是一句空话。要保证公正司法，提高司法公信力，就必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督。当前，在中央的积极推动下，司法体制机制改革已初见成效。检察机关、审判机关实行了“员额制”，依法独立公正行使司法权有了制度上的保障；改立案审查制为立案登记制，立案难的问题大大缓解；设立巡回法庭，探索建立新的审理机制；引入信用黑名单制，治理“老赖”效果良好，执行难问题有望解决。这些都为彻底改善发展环境提供了体制机制上的保障。东北各地的司法机关应当抓住这个有利时机，将中央“公正司法”的要求落实到位，推动东北发展环境的进一步改善。

四是要不断强化依法监督。强化对权力的监督，将权力关进制度的笼子里，根除权力“率性而为”的土壤，是改善发展环境的重要内容。东北地区崇尚权力的传统由来已久，权力社会色彩浓厚，权力“耍大牌”的社会基础比其他地区更加厚实。必须通过扎实的普法教育去除社会上的“权力本位”思想，扭转“不找关系不办事，不托关系办不成事”的陈规陋习，为依法办事拓展生存空间。同时，整合各种监督机制，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，真正为权力戴上“笼头”。东北地区尤其要高度重视政府信息公开工作，将政府信息公开作为改善发展环境的重要抓手，抓在手上，放在心上。只有这样，执法者才会真正有所畏惧，进而慎用手中的权力，发展环境才能根本好转。

（作者系黑龙江省人民政府法制办公室党组成员、副主任）

责任编辑/胡蕊hurui@fendouzazhi.cn